КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ

В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ <1>

И.С. ИКСАНОВ

--------------------------------

<1> Работа выполнена по результатам государственного задания Правительства РФ: НИР кафедры "Конституционное и муниципальное право" Финансового университета при Правительстве РФ 2013 г.

Иксанов Илья Саматович, доцент кафедры конституционного и муниципального права Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

В статье анализируется судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов зарубежных стран по вопросам собственности. Рассматриваются существенные различия в конституционно-правовом и гражданско-правовом регулировании права собственности, а также влияние правовых позиций судов на экономические отношения и их стабильность.

Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование экономических отношений; взаимосвязь права и экономики; конституционная экономика; пределы публичного вмешательства в конституционные права; конституционно-правовые аспекты права собственности; правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Constitutional-law regulation of economic relations and the ownership right in decisions of constitutional courts

I.S. Iksanov

Iksanov Il'ya Samatovich, assistant professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Financial University attached to the Government of the RF, candidate of juridical sciences.

The article analyzes the judicial practice of the constitutional court of the Russian Federation and constitutional courts of foreign countries on issues of property. Covers the important differences in the constitutional-legal and civil-legal regulation of property rights, as well as the impact of the legal position of courts on the economic relations and their stability.

Key words: constitutional regulation of economic relations; the relationship of law and economics; constitutional economic; the limits of public interference in the constitutional law; constitutional-legal aspects of property rights; legal positions of the constitutional court of the Russian Federation.

Комплексный подход к исследованию конституционно-правового регулирования экономических отношений в России и особенно права собственности имеет большое практическое значение. В настоящее время в Российской Федерации правовые нормы не способны эффективно регулировать свободу экономических отношений, а если необходимо, то и ограничивать право собственности в интересах всего общества. В связи с этим встает вопрос о соотношении норм конституционного права и экономических отношений, а также о правовом регулировании права собственности.

Период 30 - 80 годов XX в. характеризуется взаимным проникновением правовых и экономических доктрин и концепций. Экономический анализ к исследованию конституционных правоотношений и ограничение права собственности в интересах общества и государства в США в период экономической депрессии 30-х годов успешно применен американскими экономистами и юристами. Теоретические научные школы конституционной экономики созданы на базе Чикагского университета (М. Фридмен, Р. Коуз и др.), Вирджинского политехнического института (Дж. Бьюкенен, Г. Туллок) и Лос-Анджелесского университета (А. Альчян, Г. Демсец).

Публично-правовой характер конституционного права позволяет говорить о том, что экономические отношения регулируются не только нормами гражданского права. Оно - как право частное - не способно гарантировать экономические свободы личности и выразить конституционный строй, основанный на свободе человека и гражданина. Гражданский кодекс как малая экономическая конституция страны не может противопоставляться Основному Закону - Конституции РФ, и конституционное право по-прежнему остается ведущей отраслью российского права, в том числе регулирует публичные отношения в экономике исходя из приоритета прав человека и гражданина, но в интересах всего общества и государства.

Предмет конституционного права в любом обществе представляет собой меняющиеся общественные отношения нестатического характера. Глобализация мировой экономики и цикличность мировых экономических кризисов ставят вопрос о заинтересованности финансовой элиты в их периодическом возникновении в ущерб обществу и государствам. При этом обладание информацией об очередной волне экономического кризиса и ее сокрытие становятся своего рода злоупотреблением правом. И тогда противопоставление частного и публичного метода правового регулирования в экономике в период экономических депрессий становится особенно опасным. Для предотвращения кризисных явлений в экономике без государственного централизма и единоначалия в администрировании обойтись нельзя, но эти публичные меры правового воздействия не должны нарушать в целом личные свободы человека, гарантированные Конституцией РФ.

Право собственности как комплексный правовой институт конкретизируется прежде всего нормами гражданского права. Вне всякого сомнения, любое субъективное право, определяемое в гражданском праве как право собственности, является одновременно и субъективным конституционным правом собственности. Однако конституционное право собственности не совпадает с правом владения, пользования и распоряжения в гражданско-правовом значении. Конституционное субъективное право собственности шире понятия субъективного гражданского права.

В теории права принято считать, что моменты возникновения и прекращения субъективного конституционного права собственности гражданина или юридического лица не совпадают с моментами возникновения и прекращения субъективного гражданского права частной собственности.

Сложный случай прекращения права собственности на жилое строение и земельный участок под ним произошел при изъятии земель в Адлерском районе г. Сочи Краснодарского края на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

При подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр 2014 г. у жителя поселка Красная Поляна в судебном порядке был изъят земельный участок и прекращено его право собственности с выплатой ему рыночной компенсации стоимости имущества. При этом в судебном решении было сказано, что изъятие производится для строительства железной дороги ОАО "РЖД". Впоследствии при проектировании монорельсовой железной дороги план ее прохождения изменился. По прошествии двух лет бывший собственник земельного участка обнаружил, что на месте предполагаемого строительства железной дороги возводится гостиница, которая при этом не является пунктом Программы строительства олимпийских объектов согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 991 "О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" <3>. Бывший собственник обратился в суд общей юрисдикции с требованием о реституции, однако в иске ему было отказано, поскольку суд счел изъятие земельного участка правомерным в соответствии с ГК РФ. Этот спор не стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, но всем требованиям Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4> дело соответствует.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 113.

<4> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Важное судебное решение со сходной фабулой вынесено в начале XX в. в Конституционном суде Австрии. Австрийский гражданин был лишен своего земельного участка в связи с его изъятием для государственных нужд. Ему была выплачена причитающаяся денежная компенсация. Через три года после изъятия собственник обнаружил, что изъятый у него земельный участок не используется в тех публичных целях, ради которых он был лишен права собственности. Тогда собственник обратился в суд общей юрисдикции с требованием вернуть ему земельный участок с условием возврата суммы денежной компенсации. Ему было отказано со ссылкой на действующее гражданское законодательство. Исходя из догмы гражданского права, суды решили, что, поскольку само субъективное гражданское право прекратило свое существование в силу изъятия участка для государственных нужд, правопритязание истца не имеет материально-правовой основы.

Когда же собственник обратился в Конституционный суд, то его требования были удовлетворены (кстати, без развернутой аргументации этого решения, поскольку Суд посчитал правовую ситуацию настолько очевидной, что отпала необходимость в тщательной аргументации).

Положительное для австрийского собственника решение его вопроса Конституционным судом может быть связано с тем обстоятельством, что момент прекращения субъективного конституционного права частной собственности необходимо связывать не с моментом фактического изъятия земельного участка, а с реализацией той цели, ради которой этот участок изымался.

Конституционное право частной собственности, по существу, обеспечивает существование целого ряда других конституционных прав, создавая условия для их реализации. Реализация конституционного права на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности возможна только при условии обладания "своим имуществом". Эта функция конституционного права частной собственности - обеспечивать условия реализации других конституционных прав - имеет настолько важное значение для конституционного права, что служит основой для утверждения о том, что конституционно-правовое понятие права собственности является шире гражданско-правового субъективного права собственности.

Именно этот подход позволяет распространить конституционно-правовую защиту и на такие имущественные права, которые с точки зрения цивилистической концепции права собственности не имеют отношения к этому праву. В частности, конституционно-правовую защиту, обеспечиваемую прежде всего нормами ст. 35 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ предоставил в целом ряде своих решений. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. N 8-П констатируется: "В силу статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Использованным в данной статье понятием "имущество" в его конституционно-правовом смысле охватываются, в частности, вещные права и права требования, в том числе принадлежащие кредиторам. Такой подход содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" и корреспондирует с толкованием этого понятия Европейским судом по правам человека, которое лежит в основе применения им статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

Не только в Европейском суде по правам человека, но и во многих конституционных судах Западной Европы конституционно-правовое понятие права частной собственности трактуется шире, чем гражданско-правовое, включая в себя широкий спектр имущественных прав, включающих в себя и права на накопление в пенсионных фондах, и требования об уплате доходов, утраченных в связи с посягательством на доброе имя. Как указал в деле Jatridis Европейский суд по правам человека, "Концепция "собственности" в статье 1 Протокола N 1 к Конвенции имеет автономное содержание, которое определенно не ограничивается правом собственности на физические вещи: некоторые другие права и выгоды, образующие имущество, могут быть также рассмотрены как "права собственности" и, таким образом, как "собственность" для целей указанного положения". А в деле Beyeler Суд повторил, что понятие "собственность", предусмотренное в первой части статьи 1, имеет автономное значение, которое не сводится к праву собственности на физические вещи и которое не зависит от формальных квалификаций по внутреннему праву: некоторые другие права и выгоды, образующие имущество, могут быть также рассмотрены как "права собственности" и, таким образом, как "собственность" для целей указанного положения.

Идеей о том, что Конституция РФ в ст. 35 защищает достаточно широкий спектр имущественных прав, а не только право частной собственности, Конституционный Суд РФ в очередной раз воспользовался в Постановлении от 21 апреля 2003 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса РФ. Основная тема этого Постановления - антитеза двух способов защиты нарушенных субъективных гражданских прав и противоположные правовые позиции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В связи с этим есть мнение, что Конституционный Суд РФ отдал предпочтение виндикационному иску, склонившись к правовой позиции арбитражных судов.

Конституционный Суд РФ не воспринял ни идею о том, что добросовестный владелец является собственником, ни идею о том, что незаконное добросовестное владение - это фактическое состояние, а не субъективное право. Обычно КС РФ не торопится высказывать свое мнение по проблеме, дискутируемой в доктрине. Что же в данном случае заставило суд сделать исключение? По мнению Г.А. Гаджиева, осознание того, что проблема состоит в поиске тонкого баланса между законными интересами как собственника, так и добросовестного приобретателя <5>. Для решения проблемы понадобилось применить общеправовой принцип пропорциональности. Если исходить из того, что у собственника полноценное субъективное право, а владение добросовестного приобретателя - это лишь фактическое состояние, то поиск баланса заведомо обречен на провал. В таком случае бесполезно пытаться применить конституционный принцип соразмерности и пропорциональности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), всегда предполагающий поиск баланса равно защищаемых ценностей.

--------------------------------

<5> См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 - 41.

Дискуссия о том, является ли владение правом или фактом, длится уже много веков. В результате сложились две принципиальные и одна компромиссная точки зрения. Полярные полюса - это мнение Павла и Папиниана в римском праве, Г. Дернбурга и Б. Виндшейда - в немецком праве, Д.И. Мейера и Г.Ф. Шершеневича - в русском гражданском праве. Компромиссная точка зрения принадлежит В.М. Хвостову, который считал, что юридическое владение есть право, однако право с довольно скудным содержанием <6>. С нашей точки зрения, избранный КС РФ подход в большей мере напоминает позицию В.М. Хвостова <7>.

--------------------------------

<6> См.: Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М.: Юстицинформ, 2006.

<7> См.: Хвостов В.М. Система римского права. М., 1996.

Прежде всего обратим внимание на то, что Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что по смыслу ст. 35 (ч. 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8, 34, 45, 46 и 55 (ч. 1) права владения, пользования и распоряжения имуществом обеспечиваются не только собственникам, но и иным участникам гражданского оборота. В тех случаях, когда имущественные права на спорную вещь, возникшие на предусмотренных законом основаниях, имеют другие, помимо собственника, лица - владельцы и пользователи вещи, этим лицам также должна быть гарантирована государственная защита их прав. К числу таких имущественных прав, по мнению КС РФ, относятся и права добросовестных приобретателей.

На первый взгляд это положение может показаться крайне спорным. Толкуя конституционную норму, ч. 2 ст. 35, КС РФ в качестве самостоятельных имущественных прав рассматривает собственность (которая предполагает обладание такими правомочиями, как владение, пользование и распоряжение) и владение. Получается, что ст. 35 Конституции РФ гарантирует государственную защиту не только субъективного конституционного права частной собственности, но и широкий спектр различных имущественных прав. Очевидно, что такое истолкование очень напоминает интерпретацию Европейским судом по правам человека конвенционной нормы об уважении собственности, содержащейся в ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Таким образом, о добросовестных владельцах как обладателях именно имущественного права можно говорить только с учетом того, что они являются участниками гражданского оборота. При внимательном изучении текста Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений ст. 167 ГК РФ становится понятным, почему в Определении Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2001 г. N 202-О признание прав добросовестными приобретателями нерастаможенных автомобилей увязывается с их приобретением "в ходе оборота". Оговорка о гражданском обороте во многом объясняет, почему в результате судебного решения состояние фактического незаконного владения превращается в субъективное имущественное право добросовестного владельца.

Доказательства того, что добросовестное владение - это не просто фактическое состояние, но и имущественное право, можно обнаружить с помощью системно-логического толкования норм ГК РФ. В п. 2 ст. 234 ГК РФ содержится норма, в соответствии с которой до приобретения на имущество права собственности в силу приобретательной давности лицо, владеющее имуществом как своим собственным, имеет право на защиту своего владения против третьих лиц, не являющихся собственниками имущества, а также не имеющих прав на владение им в силу иного, предусмотренного законом или договором основания. Как известно, право на защиту является всего лишь элементом - правомочием, входящим в содержание всякого субъективного гражданского права. Этот элемент основного содержания субъективного права оказывается востребованным, когда другие элементы права оказываются под угрозой, т.е. когда субъективное право оказывается в особом, нарушенном состоянии. Таким образом, положение о "праве на защиту своего владения" из п. 2 ст. 234 ГК РФ, в системной связи со ст. 11 ГК РФ, предусматривающей судебную защиту нарушенных гражданских прав, должно пониматься как признание гражданским законодательством того, что добросовестный владелец обладает неким субъективным имущественным правом.

На это обстоятельство обратил внимание К.И. Скловский. Он точно подметил, что возрождение в российском законодательстве приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ) заставляет обсудить вопрос, не возникло ли здесь право владения, если имеется исковая защита. По его мнению, владение по приобретательной давности не защищается ни от собственника, ни от титульного владельца, а поэтому такое владение не может быть противопоставлено этим правам как другое субъективное право, а в сопоставлении с ними выступает лишь как факт. Отсюда и признание справедливым утверждения Д.И. Мейера: "Пока давность не привела к этому праву, нет никакого имущественного права". Однако в этом же месте монографии К.И. Скловского можно обнаружить рефлексию его неуверенности в непоколебимости этого суждения, поскольку он пишет: "Если полагать, что право на иск само по себе позволяет считать отношение из ст. 234 ГК РФ правом, то это право в любом случае не имеет таких черт, которые позволяют считать его абсолютным (поскольку оно не защищается от любого лица) и вещным (поскольку оно не передается вместе с вещью, а переходит только в порядке личного правопреемства)" <8>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография К.И. Скловского "Собственность в гражданском праве" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2010 (5-е издание, переработанное).

<8> См.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 2000. С. 27.

По всей видимости, не случайно Конституционный Суд РФ утверждает, что добросовестный владелец обладает субъективным правом, называя его достаточно абстрактно имущественным правом.

С нашей точки зрения, это имущественное право является новым вещным правом. В силу обладания этим правом добросовестный владелец приобретает возможность непосредственно воздействовать на вещь и отражать посягательство на свое право со стороны третьих лиц. При этом непосредственное воздействие на вещь не следует понимать только как "держание в руках", как физическое обладание вещью. Владение добросовестного приобретателя, в отличие от простого держания, предполагает определенную меру имущественной власти.

Не препятствует признанию рассматриваемого субъективного права вещным то обстоятельство, что оно ограничено во времени, в отличие от большинства абсолютных прав. В конце концов временный характер права пожизненного наследуемого владения не мешает признавать его вещным.

Очевидной особенностью права добросовестного владения является специфика основания его возникновения. В отличие от других вещных прав непременным условием для его возникновения является наличие в сложном юридическом составе, влекущем возникновение данного права, судебного решения, в силу которого оно и возникает. Пока не состоится судебное решение в пользу добросовестного владельца, его состояние определяется как незаконное добросовестное владение. При этом в силу ограничений на виндикацию у добросовестного приобретателя появляется субъективное имущественное право. Обязательность наличия судебного акта обусловливается тем, что установление добросовестности - это акт правосудия, которое в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществляется только судом. Новое имущественное право добросовестного приобретателя возникает и в случае истечения срока давности по виндикационному иску (ст. 199 ГК РФ). Добросовестность владения должна подтверждаться судом с помощью определенных юридических фактов.

Итак, КС РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности положений ст. 167 ГК РФ признал имущественное право добросовестного приобретателя. В резолютивной части Постановления зафиксировано, что положения ст. 167 ГК РФ в их конституционно-правовом истолковании означают, что они не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом. Значит ли это, что КС РФ не считает возможным применение ст. 167 ГК РФ в случае, если жилое помещение или иное имущество истребуется собственником у любого добросовестного приобретателя? Можно ли понять Постановление КС РФ как явно выраженный приоритет имущественного права добросовестного приобретателя над правом собственности? Полагаем, что такое понимание Постановления КС РФ носило бы чрезмерно прямолинейный характер. И если раньше суды общей юрисдикции пренебрегали применением гражданско-правовых норм, ограничивающих право собственников на виндикацию, отдавая предпочтение применению положений ст. 167 ГК РФ, предусматривающих реституцию, то "буквальное" понимание Постановления КС РФ опасно как иная крайность.

На самом деле КС РФ не высказал мнение о приоритете имущественного права добросовестного приобретателя, обеспечиваемого с помощью норм об ограниченной виндикации (ст. 302 ГК РФ). В п. 3 мотивировочной части (абз. 1) Постановления КС РФ подтверждается, что Гражданский кодекс РФ в соответствии с вытекающими из Конституции РФ основными началами гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК РФ) не ограничивает гражданина в выборе способов защиты нарушенного права и не ставит использование общих гражданско-правовых способов защиты в зависимость от наличия специальных, вещно-правовых способов; граждане и юридические лица в силу ст. 9 ГК РФ вправе осуществить этот выбор по своему усмотрению.

Право на выбор способа государственной защиты прав и свобод можно вывести и из основного содержания конституционного права, предусмотренного ст. 45 Конституции РФ.

Реституция, как справедливо отметил К.И. Скловский, является очень своеобразным требованием по своей юридической природе: не являясь ни вещным, ни обязательственным, она имеет сильный публично-правовой элемент, т.е. не является чисто частноправовым средством защиты <9>. Виндикация, напротив, представляет собой типично частноправовое средство защиты. А поэтому применение реституции с ее значительным публично-правовым элементом не всегда позволяет обеспечить баланс законных интересов собственника и добросовестного приобретателя.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

<9> Скловский К.И. Указ. соч. С. 79.

Для того чтобы обеспечить искомое равновесие в определенных случаях, предпочтительным является применение виндикации. Собственники - стороны в договоре - третьи лица - добросовестные приобретатели - все это участники гражданского оборота. Исходя из общеправового принципа справедливости, защита прав собственника и имущественного права добросовестного приобретателя должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота (абз. 4 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П). Осуществляя регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота (абз. 6 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П).

Для того чтобы установить, в каких случаях приоритет должен отдаваться защите права собственника, а в каких - праву добросовестного приобретателя, КС РФ предложил судам использовать в качестве объективного критерия (текста) два конституционных принципа: а) принцип соразмерности и пропорциональности и б) принцип стабильности гражданского оборота.

Ключевое для понимания смысла правовой позиции КС РФ положение содержится в последних двух абзацах п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21 апреля 2003 г.:

"Права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного пунктами 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации". То есть если между собственником имущества и добросовестным приобретателем не было заключено сделки, то последнего надо рассматривать как третье лицо, к которому нельзя предъявлять иск о признании сделки недействительной и о применении последствий признания сделки недействительной. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются те предусмотренные ст. 302 ГК РФ основания, которые дают право истребовать имущество и у добросовестного приобретателя (безвозмездность приобретения имущества добросовестным приобретателем, выбытие имущества из владения собственника помимо его воли и др.).

Иное истолкование положений п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ означало бы, что собственник имеет возможность прибегнуть к такому способу защиты, как признание всех совершенных сделок по отчуждению его имущества недействительными, т.е. требовать возврата полученного в натуре, не только когда речь идет об одной (первой) сделке, совершенной с нарушением закона, но и когда спорное имущество было приобретено добросовестным приобретателем на основании последующих (второй, третьей, четвертой и т.д.) сделок.

Таким образом, появляется объективный критерий - количество заключенных сделок между собственником и добросовестным приобретателем. Цепочка этих сделок - часть гражданского оборота, стабильность которого должна поддерживаться как конституционным, так и гражданским правом. При наличии в этой цепочке нескольких звеньев интересы добросовестного приобретателя начинают перевешивать право собственника, ибо в интересе приобретателя объективируется идея стабильности гражданского оборота.

Использование положения ч. 2 ст. 35 Конституции РФ как предусматривающего государственное признание и защиту такого имущественного права, как право добросовестного владельца оказалось необходимым для того, чтобы суды, применяя ст. 167 ГК РФ, обладая достаточной степенью дискреции, в каждом конкретном случае самостоятельно решали вопрос, какой способ защиты целесообразно применить, исходя из необходимости поиска разумного баланса между законными интересами собственника и добросовестного владельца.

С помощью конституционно-правового истолкования ст. 167 ГК РФ КС РФ продемонстрировал значимость мегапринципа частного права - обеспечение стабильности гражданского оборота.

Литература

1. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

2. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 991 "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 113.

3. Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М.: Юстицинформ, 2006.

4. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 - 41.

КонсультантПлюс: примечание.

5. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 2000. С. 27.

6. Хвостов В.М. Система римского права. М., 1996.

Статья 9

Комментарий к статье 9

1. Часть 1 комментируемой статьи призвана подчеркнуть значение природных ресурсов как достояния всего общества. К природным ресурсам традиционно относят: землю, недра, леса, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир.

Особое выделение в Конституции РФ природных ресурсов имеет свои экономические и исторические причины. Что касается причин экономического характера, то в отличие от большинства иных предметов материального мира, природные ресурсы не созданы трудом человека, а потому возможность нахождения их в собственности конкретных лиц часто подвергалась сомнению. Одновременно трудно переоценить значение этих ресурсов для экономики. Все они являются ограниченными ресурсами (их количество конечно), и большинство из них потребляемы, а следовательно, невозобновляемы. Соответственно, поскольку природные ресурсы являются исчерпаемыми, то при эксплуатации их месторождений должны быть учтены интересы и будущих поколений. Режим эксплуатации не должен наносить непоправимый вред как самим природным ресурсам, так и территории, на которой они расположены.

Отметим также, что на протяжении второй половины XX в. и в настоящее время добыча и экспорт природных ресурсов, в частности нефти и газа, является основным средством наполнения российского бюджета. При этом данные природные ресурсы распределены по территории России крайне неравномерно, например, 80% российского газа добывается в Ямало-Ненецком автономном округе, а 60% российской нефти - в Ханты-Мансийском автономном округе.

Что же касается земли как природного ресурса, то ее отдельное выделение в Конституции РФ среди иных природных ресурсов связано с тем, что вопрос о собственности на землю на протяжении длительного времени являлся одним из самых сложных в общественно-политической жизни России. При этом до конца он не разрешен и сейчас.

Норма ч. 1 комментируемой статьи сформулирована таким образом, что может толковаться по-разному. Так, В.В. Гребенников обоснованно отмечает декларативность и неоднозначность понимания данной нормы <1>. Прежде всего неясны вытекающие из нее особенности использования природных ресурсов и распоряжения ими. Кроме того, в ч. 1 комментируемой статьи Конституция РФ говорит о народах, проживающих на определенной территории, а не о населении определенной территории. Поскольку в России крайне мало однонациональных территорий, то такая формулировка конституционной нормы не может быть признана удачной для того, чтобы юридически корректно истолковать смысл данной нормы.

--------------------------------

<1> См.: Гребенников В.В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства / Под ред. д.ю.н. Ю.А. Дмитриева. М., 1996. С. 26.

Заметим, что по сравнению с предшествующим законодательством норма ч. 1 комментируемой статьи Конституции РФ несколько изменилась, при этом принципиально изменился ее смысл. Согласно положениям п. 3 ст. III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. В силу этого ряд республик длительное время сохранял в своих конституциях нормы о праве собственности на природные ресурсы, несмотря на то, что подобные положения не нашли отражения в действующей Конституции РФ.

Для разрешения ситуации потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, который высказал следующую позицию.

Из конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Комментарий к норме ч. 1 ст. 9 Конституционный Суд РФ дал также в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <1>, где указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Вместе с тем нельзя не отметить определенную декларативность мнения Конституционного Суда РФ, поскольку законодательство РФ не предусматривает выделения специальной формы собственности - федеральной собственности особого рода, в силу чего не могут быть определены ее особенности.

Развивая правовую позицию Конституционного Суда РФ, следовало бы признать, что в отношении природных ресурсов как публичного достояния субъектом права собственности должен выступать весь народ, а не конкретное местное сообщество, на территории которого расположены природные ресурсы. При этом народ как собственник должен реализовывать свои права посредством органов государственной власти Российской Федерации, поскольку сам народ технически не может реализовывать какие-либо правомочия собственника. Провозглашение природных ресурсов основой жизни и деятельности народов (населения) предполагает повышенную роль государства, поскольку именно государство выражает интересы населения в целом. То есть природные ресурсы в таком толковании должны находиться исключительно в государственной собственности. Заметим, однако, что формулировка конституционной нормы предполагает, что земля и другие природные ресурсы "используются и охраняются", что не означает обязательности установления исключительной государственной собственности на них. Этот вывод подтверждается и ч. 2 комментируемой статьи. Следует отметить, что использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов обязательно предполагает наличие определенных ограничений прав собственника, направленных на наиболее рациональное использование потребляемых ресурсов с соблюдением интересов всего общества (что может выражаться, например, в повышенных налогах на использование природных ресурсов и их целевом характере), возложении на собственника обязанностей по охране природных ресурсов и максимально возможному их сохранению и восстановлению, если это возможно. Однако исключительная государственная собственность на природные ресурсы напрямую из норм Конституции РФ не вытекает.

Таким образом, норма ч. 1 комментируемой статьи должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов; их охране от нерационального использования, порчи, заражения; восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых. Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также в интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения <1>.

--------------------------------

<1> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 124.

Обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами соответствующих мероприятий в данной сфере, а органами государственной власти - контроля за указанной деятельностью.

Отметим, что законодательство РФ не предусматривает каких-либо существенных особенностей использования природных ресурсов, которые бы способствовали их использованию на благо всего народа Российской Федерации. Например, действующий по настоящее время Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Субъекты экономической деятельности, занимающиеся добычей полезных ископаемых, получают исключительное право на пользование недрами.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

При этом единственной дополнительной экономической нагрузкой на недропользователей является уплата ими налога на добычу полезных ископаемых. Данный налог не имеет целевого назначения, зачисляется в консолидированный бюджет Российской Федерации и может расходоваться на самые разнообразные цели. В силу этого говорить об использовании природных ресурсов (по крайней мере, самой прибыльной их части - полезных ископаемых) в интересах народов, проживающих на соответствующей территории, не приходится. Часть же дохода добывающих компаний, которая остается после уплаты всех налогов, свободно используется ими, в том числе и в виде выплаты доходов своим собственникам, большинство из которых являются богатейшими людьми России.

2. Конституция РФ отдельно выделяет такой объект права собственности, как земля и иные природные ресурсы. Фактически ч. 2 комментируемой статьи является специальной нормой по отношению к ч. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Вопрос о собственности на природные ресурсы достаточно сложен. Ранее они провозглашались исключительной собственностью государства. Ряд этих объектов (например, воздух) вообще не может выступать объектом права собственности в силу своих физических особенностей.

Норма ч. 2 комментируемой статьи сформулирована таким образом, что в ее буквальном истолковании в ней провозглашена возможность нахождения природных ресурсов в любой форме собственности. Вместе с тем формулировка "могут находиться", как отметил Конституционный Суд РФ, означает, что, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция РФ вместе с тем не обязывает к тому, чтобы все природные ресурсы находились в этих различных формах собственности <1>. Отметим, что такое толкование конституционной нормы является максимально консервативным. По нашему мнению, Конституционный Суд РФ, формально соблюдая букву Конституции РФ, фактически исказил смысл конституционной нормы, допустив возможность существования ситуации, когда все природные ресурсы будут переданы в государственную собственность.

--------------------------------

<1> Пункт 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П.

При этом согласно положениям действующего законодательства России большинство природных ресурсов находится в государственной собственности.

В соответствии с Законом РФ "О недрах" недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Согласно Водному кодексу РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу <1>. Такие водные объекты принадлежат собственнику земельного участка. Все иные водные объекты не являются объектами гражданских прав.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Лесной кодекс РФ предусматривает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <1> исходит из того, что животный мир (совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) в пределах территории РФ является государственной собственностью (Российской Федерации или субъектов РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

Таким образом, исходя из действующего законодательства, природные ресурсы находятся в государственной собственности, преимущественно федеральной либо в собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Эта позиция законодателя наиболее полно соответствует ч. 1 комментируемой статьи в предложенной Конституционным Судом России трактовке. При этом в последние годы наблюдается тенденция передачи данных объектов в исключительную федеральную собственность.

Основным исключением в данном ряду является земля. Земельный кодекс РФ предусматривает государственную, муниципальную и частную собственность на землю <1>. Несмотря на некоторые ограничения в части оборота отдельных категорий земельных участков, по отношению к собственности на землю представлены все формы собственности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 44.

Отметим, что разграничение собственности на землю - вопрос, имеющий в России многовековую историю. В силу этого тот факт, что земля является тем природным ресурсом, в отношении которого допустима частная форма собственности, следует признать скорее политическим решением нежели последствием продуманной стратегии разграничения права собственности на природные ресурсы.

Отметим также существование значительного числа проблем с возможностью передачи природных ресурсов в собственность иностранным гражданам и лицам без гражданства. Например, применительно к возможности передачи таким лицам в собственность земельных участков Конституционный Суд РФ указал: "Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России. Вместе с тем федеральный законодатель должен исходить из приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая ее рациональное и эффективное использование и охрану, защиту экономического суверенитета РФ, целостность и неприкосновенность ее территории" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Следует отметить, что существующее на сегодняшний день в законодательстве РФ разграничение собственности на природные ресурсы не противоречит Конституции России, равно как и не будет противоречить ей передача их в частную и иные формы собственности. Представляется, что в данном случае гибкость конституционной нормы является скорее ее недостатком, чем достоинством, поскольку вопросы собственности на природные ресурсы требуют большей определенности законодательных положений.

Отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности должно быть основано на определенной концепции, учитывающей наиболее выгодное для общества и государства использование природных ресурсов. Тотальное отнесение природных ресурсов к государственной собственности, равно как и тотальная передача их в частную собственность могут быть одинаково вредны. На сегодняшний день законодатель, воспользовавшийся гибкостью конституционной нормы для огосударствления большей части природных ресурсов, не может продемонстрировать наличие какой-либо определенной концепции, лежащей в основе разграничения права собственности на природные ресурсы. Простое отнесение их к государственной собственности при отсутствии публично сформулированной стратегии использования и охраны природных ресурсов, а также экономического обоснования выбора именно такой формы собственности не позволяет говорить о том, что использование природных ресурсов в России осуществляется эффективно.

Статья 10

Комментарий к статье 10

Конституция РФ впервые за всю историю Российского государства закрепила и реализовала на практике учение о разделении властей, основу которого заложил в середине XVIII в. французский просветитель Шарль Луи Монтескье (1689 - 1755). В России это учение не получило должного признания: до Октябрьской революции по причине господства абсолютной монархии, а при советской власти это учение было объявлено, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 1), буржуазным. В короткий период пребывания у власти Временного правительства была предпринята попытка воспользоваться этим учением для конституирования новой системы организации государственной власти, однако этим планам не суждено было сбыться: Учредительное собрание в январе 1918 г. отвергло проект конституции, разработанный Временным правительством, о построении в России федеративной парламентской республики.

Суть теории Ш.Л. Монтескье состоит в том, что на смену абсолютной монархии, при которой вся власть безраздельно принадлежит главе государства, приходит новая форма ее организации. В руках монарха (в современных государствах - правительства) сохраняется только исполнительная власть, основной смысл деятельности которой сводится к исполнению законов, принятых парламентом. Некогда абсолютная, власть монарха подлежит ограничению волей органов законодательной власти, поскольку она исходит от народа, в той или иной мере участвующего в формировании представительного органа государственной власти - парламента. Если данная конструкция получает конституционное закрепление, то власть парламента оказывается в большинстве случаев выше власти монарха (президента), возглавляющего исполнительную власть, поскольку закон юридически всегда выше любого подзаконного акта, направленного на его исполнение, а конституция не дает исполнительной власти выйти за рамки ее полномочий. К тому же закон, принятый парламентом, так или иначе выражает волю народа, сформировавшего парламент.

Тем не менее конфликты между первыми двумя ветвями власти время от времени возникают, и для их разрешения создаются, по образному выражению Ш.Л. Монтескье, коллегии, состоящие из адвокатов и судей. Сам Ш.Л. Монтескье не выделял из этих коллегий самостоятельной ветви государственной власти, однако развитие системы государственной власти привело к формированию этой ветви власти, смысл деятельности которой сводится к трем полномочиям: разрешение конфликтов между органами, образующими первые две ветви государственной власти, установление истины в юридическом смысле этого слова и разрешение споров о праве, наказание виновных лиц и восстановление нарушенного права.

Практический смысл учения о разделении властей состоит в специализации сотрудников того или иного органа на выполнении привычных для них операций. В этом отношении разделенная на ветви государственная власть напоминает конвейер, где каждый рабочий выполняет одну простейшую операцию, доведенную до автоматизма. Очевидно, он менее квалифицирован, чем мастер ремесленной мастерской, но именно применение конвейера в фабричной организации производства позволило существенно повысить производительность труда и вытеснить с рынка продукцию ремесленных мастерских. Возвращаясь к проблеме организации государственной власти, отметим, что управление современным государством по сравнению с XVIII в. усложнилось в десятки раз и не может осуществляться без учета принципа разделения властей. Однако основная цель его реализации осталась прежней: независимость каждой из ветвей государственной власти и невмешательство одной ветви власти в дела и решения, принимаемые другой. Что и восприняла действующая российская Конституция в виде нормы о самостоятельности каждой из ветвей государственной власти.

Следует заметить, что Ш.Л. Монтескье в оригинале своей работы "О духе законов" (1748 г.) писал не о разделении властей, а об их обособлении (isolation). Неудачный перевод с французского - причина формирования в российской правовой науке устойчивого афоризма о разделении властей. На самом деле, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 2), власть едина, поскольку, независимо от специализации каждого ее органа, главная цель их деятельности - максимальное удовлетворение, обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов граждан данного государства.

Как отмечалось выше, система организации государственной власти со времен Ш.Л. Монтескье значительно усложнилась. В конституциях некоторых зарубежных государств нашли закрепление новые ветви государственной власти: контрольная, учредительная и др. Однако Конституция РФ восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия. Причем разделила ветви государственной власти в форме закрытого списка, куда вошли далеко не все федеральные органы государственной власти (см. комментарий к ст. 11). Так, за рамками разделения властей остались такие органы, как прокуратура, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк России и Конституционное Собрание (см. комментарий к ст. ст. 102, 103, 129 и 135). Остаются два выхода из этого положения: "втискивать" эти органы в прокрустово ложе традиционной триады либо не признавать их органами государственной власти. Ни то ни другое не отвечает смыслу норм Конституции РФ, регламентирующих их правовой статус.

Закрепленная в ст. 10 конструкция делит власть "по горизонтали" на три самостоятельные, равноправные ветви государственной власти. Разделение властей, устанавливая специализацию каждой ветви государственной власти, исключает возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Баланс властей обеспечивает так называемая система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями на федеральном уровне (см. комментарий к ст. ст. 93, 111 и 117), а контроль над ее эффективностью и законностью осуществляют органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ.

Статья 11

Комментарий к статье 11

1. Если ст. 10 Конституции России устанавливает разделение властей "по горизонтали", то комментируемая статья делит ее "по вертикали", с учетом федеративного устройства государства. По логике этого устройства в ч. 1 ст. 11 перечисляются федеральные органы, осуществляющие государственную власть в соответствии с установленным ст. 10 Конституции РФ разделением властей. Особенностью содержания этой нормы является то обстоятельство, что государственная власть в России делится на три ветви, а в ч. 1 комментируемой статьи перечислены четыре группы федеральных органов. Рассмотрим их подробнее.

Президент Российской Федерации (от лат. praesidens - букв. сидящий впереди). В соответствии со сложившейся общемировой практикой все республики делятся на три типа: президентские, парламентские и республики смешанного типа, или полупрезидентские. К президентским относятся такие республики, в которых президент одновременно является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Классическая президентская республика - Соединенные Штаты Америки, в конституции которых прямо сказано: исполнительную власть в США осуществляет президент. В государствах такого типа президент избирается населением страны и обладает весьма значительным объемом полномочий и огромной властью, противовесом которой выступает сильный, независимый парламент, обладающий правом импичмента (от англ. impeachment) - отрешения президента от должности.

К парламентским относятся такие республики, где президент избирается парламентом, выполняет функции главы государства, которые в основном сводятся к исполнению представительных функций во внешнеполитических отношениях. Полномочия президента во внутриполитических отношениях весьма ограничены и реализуются в основном в номинальных действиях (утверждение состава правительства, сформированного парламентом, решение вопросов гражданства и др.) или в условиях парламентского кризиса. При этом президент в любой момент может быть смещен со своего поста решением парламента. Парламентскими республиками являются ФРГ, Чехия, Израиль и др.

Следует отметить, что парламентских и президентских республик сравнительно немного. Как и любые крайние в своей противоположности институты, они стремятся к сближению, поэтому большинство государств мира - это республики смешанного типа. Иначе они называются полупрезидентскими, поскольку в них представлена лишь часть черт классических президентских республик. В частности, президент в них избирается населением страны, но не возглавляет исполнительную власть. Правительство в таких государствах несет двойную ответственность перед президентом и парламентом. Парламент обладает правом импичмента президента, но он весьма затруднен. Есть ряд более мелких отличий от республик "классического" типа.

Вернемся к характеристике института Президента РФ. В соответствии со сложившимися в мире принципами демократического устройства и с действующей Конституцией РФ Президент России является главой государства (см. комментарий к ст. 80). Указаний на то, что Президент входит в какую-либо ветвь государственной власти, статьи гл. 4 Конституции РФ "Президент Российской Федерации" не содержат. Это означает, что Президент РФ выполняет функции органа, координирующего действия всех ветвей государственной власти, а сама Россия относится к числу республик смешанного типа (подробнее см. комментарий к ст. ст. 80 - 93).

Федеральное Собрание Российской Федерации. В подавляющем большинстве государств мира, за исключением нескольких абсолютных монархий и диктаторских режимов восточноазиатского типа, имеется всенародно избираемый парламент (от фр. parler - говорить) - представительный орган государственной власти. Основной функцией парламента является принятие законов - нормативных правовых актов высшей (помимо конституции) юридической силы. В некоторых государствах конституцию принимает и изменяет тоже парламент. Особое положение парламента в государственном устройстве определяется тем, что это единственный орган государственной власти, который имеет юридическое право выступать от имени народа, делегированное ему избирателями через входящих в его состав депутатов. Большинство парламентов демократических государств состоят из двух палат, верхней и нижней. Эти палаты, как правило, формируются различными способами и выполняют в государственном устройстве страны разные функции. Двухпалатное устройство парламента определено федеративным устройством государства (там, где оно имеется) и необходимостью принятия взвешенных решений. В последнем случае верхняя палата выполняет функцию сдерживания при принятии популистских (от лат. populus - народ; в данном контексте "поспешных") решений, принимаемых нижней палатой. В исключительных случаях верхняя палата обладает правом вето (от лат. veto - запрещаю) - запрета решений нижней палаты.

В соответствии с Конституцией РФ в стране образован новый орган государственной власти - Федеральное Собрание РФ. Оно в соответствии с Конституцией РФ является парламентом РФ и выполняет функции представительного и законодательного органа страны (см. комментарий к ст. 94). Комментируемая статья Конституции РФ прямо указывает на двухпалатную структуру рассматриваемого органа. Это связано с тем, что в некоторых государствах (например, в ФРГ) вопрос о вхождении верхней палаты в состав парламента отдельными учеными и политиками подвергается сомнению. Хотя Конституция России не разделяет палаты Федерального Собрания РФ на верхнюю и нижнюю, но аналитическим путем, исходя из перечня их полномочий, можно определить, что Совет Федерации является верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней (см. комментарий к ст. ст. 102 - 104).

Правительство Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России Правительство РФ осуществляет исполнительную власть (см. комментарий к ст. 110). Подобная формула не оставляет сомнения в отраслевой принадлежности Правительства РФ к ветви исполнительной власти. Однако необходимо иметь в виду важную деталь: Россия - федеративное государство, и организация органов государственной власти имеет сложную структуру. При этом каждая из ветвей государственной власти в силу специфики осуществляемых ею функций строится по-разному. Так, органы законодательной власти объединены в самостоятельную ветвь государственной власти лишь формально, поскольку парламент России и парламенты субъектов РФ (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ) имеют собственные, не пересекающиеся с федеральным парламентом полномочия, формируются избирателями независимо друг от друга и не подчинены друг другу.

Судебная власть. Особенностью организации органов государственной власти в федеративном государстве является значительная самостоятельность субъектов РФ в формировании собственных органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи). Однако их самостоятельность в гораздо меньшей степени распространяется на процедуру формирования органов судебной власти. Это объясняется повышенной степенью самостоятельности и независимости судебной власти и необходимостью вынесения единообразных судебных решений. В силу этого судебной власти с точки зрения конституционного регулирования "повезло" больше, чем двум остальным ветвям государственной власти.

Как отмечалось выше, все ветви государственной власти юридически равноправны и независимы. Однако последовательность перечисления органов государственной власти и структура Конституции РФ (иерархия гл. 4 - 7) определяют приоритеты в политической значимости федеральных органов государственной власти: Президент, законодательная, исполнительная, судебная власть.

2. Как уже неоднократно отмечалось, субъекты федеративного государства имеют большую самостоятельность в становлении системы собственных (региональных) органов государственной власти, определении их наименования, порядка формирования и наделения компетенцией в пределах вопросов собственного ведения субъекта РФ и вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части, не противоречащей федеральным законам. Конституция России лишь в общих чертах намечает контуры системы этих органов: п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 (см. комментарий к перечисленным статьям).

Однако Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципа

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 678 9 10 Следующая ⇒