 |
|
Порівняльно-правовий аналіз у федераціях і об'єднаннях конфедеративного типу
Звертаючись ще до одного різновиду державних об'єднань, виділимо насамперед їх специфічні риси. Мова йде про особливі міждержавні об'єднання, що становлять собою складноорганізовані держави. Федеративні держави як результат міждержавних об'єднань мають нову якість, оскільки є єдиною державою з властивими їй елементами організації федеральної влади та її інститутів, територією, громадянами і т.д. Будова правової системи також відповідає меті та принципам федеративної держави.[141]
Правова система виступає як цілісний нормативно-правовий масив, що розвивається на основі загальних принципів. При всій специфічності різних федерацій до таких принципів можна віднести:
1) дворівнева побудова — коли виділяється "правове поле" як самої федерації, так і власне її суб'єктів (республік, штатів, земель і т.п.);
2) забезпечення необхідної єдності двох підсистем загальнофедеральної правової системи;
3) використання механізмів і процедур запобігання й усунення юридичних колізій.
Звідси об'єктами порівняльно-правового аналізу є порівняння федерального законодавства і законодавства суб'єктів федерації, ("вертикальне порівняння") і зіставлення нормативно-правових масивів суб'єктів федерації ("горизонтальне порівняння"). У загальних випадках метою порівняльно-правового вивчення є наявність тієї міри "загального" і "особливого", що забезпечує правову єдність і правове різноманіття в рамках загальнофедеральної правової системи, цілісність і несуперечність її розвитку. Критерії аналізу й оцінки правових актів і дій визначаються загальними цілями і конституційними принципами у федеративній державі.[142] Стійкість конституції і її інститутів, гармонічний економічний і соціальний розвиток федерації служать свідченням правильної орієнтації обох підсистем її загальної правової системи.
Розглянемо докладніше ці проблеми на прикладі ряду федерацій.
Російська Федерація. Правова система Російської Федерації формується і стрімко розвивається та характеризується наступними конституційними ознаками:
- закріплено дворівневу побудову правової системи Росії та її єдність (ст. 1, 4, 5 Конституції);
- урегульовано сфери виняткової і спільної компетенції Федерації та її суб'єктів (ст. 71, 72 Конституції);
- установлено пріоритети законодавства Федерації та її суб'єктів (ч. 5, 6 ст. 76 Конституції);
- гарантовано самостійність суб'єктів Російської Федерації в сфері законодавства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституції);
- допускається договірно-правове регулювання внутріфедеральних відносин (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституції);
- уведено загальну процедуру дозволу юридичних суперечок, колізій шляхом віднесення до ведення Федерації федерального колізійного права (п. "п" ст. 71 Конституції).
Пояснимо зміст федерального колізійного права. Мова йде про:
- визнанні федеральних органів державної влади суб'єктами, що приймають рішення в колізійних ситуаціях;
- установлюється конституційна презумпція пріоритету федерального закону або нормативного правового акту суб'єкта Російської Федерації по підставах ч. 5, 6 ст. 76 Конституції Російської Федерації;
- допускається тимчасове правове регулювання суб'єктами Російської Федерації питань спільного ведення до прийняття відповідного федерального акта;
- може бути встановлене правило "переходу компетенції", коли у федеральному законі визначається термін видання суб'єктами Російської Федерації законів, що конкретизують. У випадку порушень цього терміну повноваження суб'єкта, у тому числі по виданню законів, що конкретизують, переходять від суб'єкта Російської Федерації до федеральних органів, що здійснюють регулювання до прийняття суб'єктом Російської Федерації закону, що конкретизує, після чого федеральний закон втрачає силу;
- у федеральному законі може бути визнана можливість застосування законів одного суб'єкта Російської Федерації на території іншого суб'єкта Російської Федерації відповідно до встановлених правил.
Узгодження правових процесів у рамках загальної правової системи досягається завдяки ряду суворих правил. По-перше, органи державної влади Російської Федерації і її суб'єктів зобов'язані діяти суворо в межах їхньої компетенції, установленою Конституцією Російської Федерації, конституціями і статутами суб'єктів Російської Федерації, законами. Забороняється ігнорувати загальнодержавні інтереси Російської Федерації й інтереси її суб'єктів, визнані законодавством, і порушувати компетенцію органів державної влади, що покликані виражати ці інтереси.
По-друге, органи державної влади Російської Федерації зобов'язані направляти законодавчим (представницьким) органам державної влади суб'єктів Російської Федерації проекти федеральних законодавчих актів з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Органи представницької влади суб'єктів Російської Федерації розглядають проекти федеральних законодавчих актів і дають висновки, що враховуються при доробці й обговоренні законопроектів у Федеральних Зборах.
Уряд Російської Федерації, федеральні органи виконавчої влади вправі погоджувати проекти найважливіших правових актів з органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. Органи державної влади суб'єктів Російської Федерації можуть погоджувати проекти законодавчих і інших правових актів з відповідними федеральними органами державної влади.[143]
У процесі узгодження проектів законодавчих і інших правових актів переборюються розбіжності і забезпечується загальний підхід до їхнього змісту. При наявності неусунених розбіжностей до проекту правового акта додається їхній мотивований перелік, що підлягає обговоренню в процесі розгляду і прийняття відповідного правового акта.
США. Законодавство американських штатів відрізняється великою розмаїтістю, що характеризується історією їхнього існування й об'єднання як самостійних утворень.
Правова система США побудована на основі сполучення принципу юридичної субординації, з одного боку, з юридичною самостійністю — з іншого. Конституція установила:
1) коло законодавчої компетенції Конгресу;
2) заборону для штатів на укладання договорів, вступ у союзи, на право займатися грошовим обігом, приймати закони, що мають зворотну силу і т.п.;
3) рівне відношення в кожному зі штатів до офіційних актів і документів будь-якого іншого штату, причому Конгрес вправі шляхом прийняття законів загального застосування визначати спосіб підтвердження зазначених актів і документів;
4) можливість однакових законів і правил;
5) способи регулювання відносин між штатами.
Федеративна Республіка Німеччина. У Німеччині правова система побудована на основі чіткого розподілу компетенції між Федерацією і землями. Пріоритет федерального права над правом земель і суворі вимоги "юридичної субординації" сполучаються з закріпленням за землею державних повноважень і задач, виконуваних нею при відсутності в Конституції (ст. 30, 31). Стаття 37 Конституції ФРН передбачає федеральний примус, якщо земля не виконує покладених на неї Конституцією і федеральними законами своїх федеральних обов'язків (надання обов'язкових вказівок та ін.).
У Конституції ФРН розмежування законодавчої компетенції Федерації і земель проводиться шляхом установлення виняткової і конкуруючої законодавчої компетенції Федерації.
У сфері виняткової законодавчої компетенції Федерації землі мають повноваження на законодавство лише тоді й остільки, коли й оскільки вони прямо уповноважені на це федеральним законом. Так, наприклад, Федерація володіє винятковою законодавчою компетенцією у наступних питаннях:
- іноземні справи, а також оборона, включаючи захист цивільного населення;
- громадянство у Федерації;
- свобода пересування, паспортний режим, імміграція й еміграція;
- валюта, грошовий обіг і карбування монети, режим мір і ваг;
- митна і торгова єдність території, договори про торгівлю і судноплавство, свобода товарного обороту, включаючи митну і прикордонну охорону;
- федеральні залізниці і повітряне сполучення;
- пошта, телезв'язок і т.д.
У сфері конкуруючої законодавчої компетенції землі мають повноваження на законодавство лише тоді, коли Федерація не користується своїми законодавчими правами.
У цій сфері Федерація має право законодавства, якщо існує необхідність у федеральному законодавчому регулюванні, оскільки питання не може бути ефективно урегульоване законодавством окремих земель; регулювання питання законодавством землі могло б порушити інтереси іншої землі чи країни в цілому. Цього вимагає дотримання правової чи економічної єдності.[144]
Швейцарія. Після тривалих періодів децентралізованого устрою Швейцарії як союзу кантонів з XIII ст. настає період кінця XVIII — початку XIX ст., коли вона явно підсилюється централізацією. Конституція 1874 р. оформила Швейцарію формально як конфедерацію, але це, безсумнівно, федерація. Повноваження центральної влади збільшилися у військовій галузі, у сфері безпеки, в уніфікації цивільного права, у гідроспорудах, охороні лісів, у трудовій, банківській справі. У наступному десятилітті Конституція мінялася багато разів.
Домінуюча тенденція — послідовне розширення прав федерації за рахунок повноважень кантонів. Відповідні зміни Конституції в першій половині XX ст. супроводжуються прийняттям багатьох федеральних законів і кодексів (спочатку цивільного, а потім кримінального). Цей процес наростає в другій половині століття з прийняттям законів про навігацію і дорожній рух, повітряному і морському повідомленні, про нафтопровідний транспорт, про захист від радіації, про обмеження права власності та ін.
Зміни між винятковою і конкуруючою компетенцією стали систематичними.
Дуже показовим є докладний перелік об'єктів законодавчого регулювання, що міститься в Конституції. Суверенітет кантонів обмежується тільки федеральною Конституцією, і вони можуть здійснювати законодавство з широкого кола питань і навіть укладати між собою угоди з питань законодавства, управління і правосуддя (ст. 7.2). Використовувані поняття "федеральне законодавство", "законодавство, законодавчі положення конфедерації", "кантонське право", "постанови, розпорядження загального значення", "кантони під наглядом конфедерації здійснюють відповідні закони" ілюструють широкий набір правотворчих засобів.[145]
Такі аспекти порівняльного правознавства, виявлені в правових системах федеративних держав. Більш ізольованими є правові системи в рамках їхнього зіставлення, проведеного з урахуванням вузького кола загальних принципів і норм. Наведемо приклад.
У грудні 1981 р. Республіка Сенегал і Республіка Гамбія підписали Пакт про створення Конфедерації Сенегамбія. Пакт набрав сили після його ратифікації парламентами обох країн. У рамках Пакту для реалізації передбачених їм цілей Конфедерації було укладено 17 протоколів (наприклад, про об'єднання сил оборони і безпеки, про координацію в галузі міжнародної політики, про координацію політики в галузі інформації, про економічний союз та ін.). Конфедерація проіснувала до жовтня 1989 р. і розпалася через небажання Гамбії піти на створення нічим не обмеженого митного союзу. У рамках Пакту передбачалося, що держави встановлюють протоколами застосування реалізацію встановлених цілей. Загальними інститутами Конфедерації є: Президент, Віце-Президент Конфедерації, Рада міністрів Конфедерації, Конфедеральні збори.
Укладений у квітні 1996 р. Договір про утворення Співтовариства Росії і Білорусії ілюструє, на нашу думку, різновид більш розвиненої конфедерації. З юридичної точки зору правові системи названих держав будуть розвиватися під сильним впливом норм Співтовариства. Маються на увазі єдина нормативно-правова база для вільної економічної діяльності, уніфікована система регулювання податків, державної підтримки інвестицій, охорони праці, загального митного простору (ст. 4), забезпечення рівних прав громадян (ст. 8), уніфікація норм в галузі охорони праці, страхування, соціальної гігієни (ст. 8).