 |
|
Порівняльний аналіз законодавств держав — учасників Співдружності Незалежних Держав
В останні роки на політичній карті світу з'явилося ще одне міждержавне об'єднання — Співдружність Незалежних Держав (СНД). Воно виникло наприкінці 1991 р. у результаті складних і суперечливих процесів, що призвели до розпаду Союзу РСР. Прагнення зберегти історичну спільність народів і сформовані між ними зв'язок, забезпечити самостійний і незалежний розвиток нових держав — колишніх союзних республік, зміцнити відносини всебічного співробітництва на основі загальновизнаних принципів і норм міжнародного права спонукали спочатку три, а пізніше дев'ять країн утворити Співдружність. 8 грудня 1991 р. у Мінську була підписана Угода про створення Співдружності Незалежних Держав. Через важливість наведемо його найбільш вагомі положення, що вплинули на розвиток національних правових систем, законодавств у рамках СНД.
1. Держави — учасники СНД гарантують своїм громадянам незалежно від їхньої національності чи інших розходжень рівні права і свободи.
2. Гарантується відкритість меж, свобода пересування громадян і передачі інформації в рамках Співдружності.
3. Сторони зобов'язуються проводити погоджену політику з питань соціального захисту і пенсійного забезпечення військовослужбовців і їхніх родин.
4. Держави Співдружності визнали, що до сфери їхньої спільної діяльності, реалізованої на рівноправній основі через загальні координуючі інститути Співдружності, відносяться:
- координація зовнішньополітичної діяльності;
- співробітництво у формуванні і розвитку загального економічного простору, загальноєвропейського і євразійського ринків, в галузі митної політики;
- співробітництво в розвитку систем транспорту і зв'язку;
- співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища, участь у створенні всеосяжної міжнародної системи екологічної безпеки;
- питання міграційної політики;
- боротьба з організованою злочинністю.
Суперечки щодо тлумачення і застосування норм Угоди підлягають затвердженню шляхом переговорів між відповідними органами, а при необхідності — на рівні глав урядів і держав.
В Угоді установлено, що з моменту її підписання на територіях держав, що підписали, не допускається застосування норм третіх держав, у тому числі колишнього Союзу РСР. Гарантується виконання міжнародних зобов'язань, що випливають для них з договорів і угод колишнього Союзу РСР. Угода не стосується зобов'язань Договірних Сторін по відношенню до третіх держав. Угода відкрита для приєднання всіх держав — членів колишнього Союзу РСР, а також інших держав, що розділяють мету та принципи даної Угоди.
Серед інститутів Співдружності видне місце займає Міжпарламентська Асамблея (МПА), що складається з парламентських делегацій держав — учасників. Організацію діяльності Міжпарламентської Асамблеї здійснює Рада Асамблеї, що складає з керівників парламентських делегацій.
Законодавство колишнього Союзу РСР розвивалося переважно як законодавство унітарної держави. Багато актів у сферах життєзабезпечення суспільства були союзними. Тому стрімкий розрив із усім нормативним масивом СРСР створив у суверенних державах і в рамках Співдружності чимало правових "вакуумів". А це привело до загострення господарських, трудових, транспортних, військових і інших питань, розриву традиційних зв'язків. Ці пробіли важко заповнити швидко, у зв'язку з чим постала задача визначення обсягу і меж правонаступництва, тобто можливого використання актів і норм колишнього Союзу РСР. Її вирішення здійснювалося подвійним шляхом.
Перший шлях: сфери застосування актів колишнього Союзу РСР усередині кожної держави визначаються їм самостійно. Зокрема, в актах про ратифікацію Угоди про створення СНД Верховні Ради деяких держав допустили дію норм колишнього Союзу РСР на своїх територіях у частині, що не суперечить конституціям і законам республік, Угоді про створення СНД.
Другий шлях: було визнано важливим визначити сфери і загальні критерії застосування актів колишнього Союзу РСР. До таких сфер можна віднести транзитний транспорт, єдину енергетичну систему, включаючи ядерне виробництво, зв'язок і інформацію, загальноекологічні програми, профілактику і боротьбу з масовими захворюваннями, забезпечення трудових і соціальних прав громадян, надання правової допомоги та ін.
Треба було визначити загальні критерії застосування подібних актів у випадках, коли:
а) немає актів Співдружності;
б) відсутні схожі акти держав-учасників, їхні акти лише частково охоплюють ті чи інші загальні питання;
в) акти колишнього Союзу не суперечать угодам у рамках СНД і конституціям держав — учасників СНД.
Причому маються на увазі не тільки закони, але і підзаконні акти.[146]
За минулі роки вдалося істотно обновити законодавство суверенних держав СНД, не відходячи в принципі від сформованої структури галузей законодавства. По-перше, приймалися законодавчі акти з питань, що раніше взагалі не були урегульовані; по-друге, видавалися закони з питань, що раніше регулювалися підзаконними актами; по-третє, закони вводили нові правові принципи, їх змістом стали нові правові рішення з питань влади, власності, праці, підприємництва.
Для розвитку законодавства галузей "приватного права" характерні загальні принципи й інститути правового регулювання. Причому не тільки корені минулої правової системи, але і гостра потреба економічної взаємодії держав — учасників СНД і зміцнення міцних господарських зв'язків підприємств у рамках Економічного союзу обумовлюють стійку тенденцію подібності правових рішень. Нові цивільні кодекси в державах СНД готуються і приймаються на єдиній науково-методологічній основі.
Є, зрозуміло, і чимало особливостей у розвитку названих галузей, їх можна знайти не стільки в змісті правових актів і норм, скільки в способах побудови галузей законодавства, в опосередкуванні предметів законодавчого регулювання. Наприклад:
1) неоднаковими є темпи законодавчого розвитку держав через різні цілі і масштаби економічних та інших реформ, етапів їхнього проведення, а також конкретної суспільної ситуації;
2) нерівномірність розвитку окремих галузей законодавства в державах СНД. Спочатку, як правило, швидше розвивалося законодавство в державній сфері, у зв'язку зі зміною статусу республік і набуттям ними властивостей суверенних держав;
3) диспропорції в розвитку окремих інститутів усередині галузей законодавства. З цілком очевидних причин швидше мінялося, приміром, законодавство про вибори, про місцеві органи, приймалися закони про інститут президента.
Із врахуванням сказаного стає можливим розглядати нормативний масив Співдружності в наступному вигляді:
а) акти глав держав і урядів, інших органів СНД;
б) модельні (рекомендаційні) законодавчі акти Міжпарламентської Асамблеї;
в) багатосторонні угоди Співдружності;
г) взаємні умови держав-учасників;
д) акти колишнього Союзу РСР;
е) погоджене застосування актів національних законодавств.
У будь-якому випадку обмін правовою інформацією та її використання, вивчення й оцінка законодавства стало проблемою не тільки кожної держави - учасника СНД, але і всієї Співдружності. Тому необхідно користуватися загальними прийомами аналізу, зіставлення й оцінки національних законодавств.[147]
Вихідними критеріями зіставлення й аналізу національних законодавств держав — учасників СНД є спільність природи держав і їхніх інтересів, правових принципів і джерел права, нарешті, загальної правової культури і традицій правотворчості і правозастосування і, не заперечуючи впливів різних правових сімей, можна вести мову про свого роду правову спільність в рамках СНД, що визначає загальний курс на зближення їхніх законодавств і розширення сфер застосування договорів, угод, з одного боку, уніфікованих і модельних актів — з іншого.
Принципове значення має в цьому змісті схвалений Міжпарламентською Асамблеєю 13 травня 1995 р. Рекомендаційний законодавчий акт про нормативні правові акти держав — учасників СНД. Відомо, що необхідними умовами державотворення, розвитку демократії, підвищення ефективності правового регулювання, забезпечення правопорядку, охорони прав і свобод особи є висока якість нормативних правових актів, чіткий порядок їхньої підготовки, видання, тлумачення і дії. Дійсний Закон і покликаний сприяти досягненню зазначених цілей. У ньому визначене поняття і види нормативно-правових актів держави — учасника СНД і їхнє співвідношення між собою, загальний порядок їхньої підготовки, опублікування, дії, роз'яснення і систематизації, а також визначені способів вирішення юридичних колізій.
У систему нормативних правових актів держави, що підпадають під чинність цього Закону, входять: конституція і закони даної держави, що мають нормативний характер і загальнодержавне значення постанови законодавчого органа (чи його палат), а також мають нормативний характер укази президента, постанови уряду, акти міністерств і відомств держави, державні договори.
Правотворчий орган — орган держави, уповноважений видавати нормативно-правові акти відповідно до наданих йому повноважень. Органи законодавчої і виконавчої влади видають нормативно-правові акти в межах повноважень, наданих їм конституцією і законами держави, Уряд — також указами президента держави, а міністерства і відомства — указами президента і постановами уряду держави.
Органи держави можуть делегувати частину своїх правотворчих повноважень підвідомчим їм органам, якщо це не суперечить конституції і законам держави. Орган, якому делеговане те чи інше повноваження, не вправі передати його іншому органу.
У випадку розбіжності закону, іншого нормативного правового акту держави з укладеним і ратифікованим у встановленому порядку міжнародним договором даної держави чи з загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права застосовуються правила, установлені цими договорами і нормами.
Порядок вирішення колізій між законом, іншим нормативним правовим актом держави і міжнародним договором визначається законом. Регулюється державний облік і реєстрація нормативних правових актів держави.
Спільність природи й інтересів держав Співдружності в правовій сфері визначає їхній стійкий курс на зближення національних законодавств. Це досягається, по-перше, загальними і спеціальними програмами зближення законодавств, по-друге, узгодженням наукових правових концепцій, по-третє, укладенням угод про гармонізацію правових актів і подолання розходжень, по-четверте, укладенням договорів, що видозмінюють статус держав у рамках СНД і впливають на ступінь їхньої правової інтеграції.
Незважаючи на це, є і ряд розходжень у правових системах країн СНД. Вони виражаються, по-перше, у побудові вищих структур держави і співвідношенні повноважень Президента, парламенту й Уряду. По-друге, у найменуванні, устрої й обсязі повноважень парламентів. По-третє, у системі та взаєминах органів виконавчої влади. По-четверте, в організації влади на місцях або у вигляді місцевого самоврядування, або органів державного управління і місцевих адміністрацій. По-п'яте, в обсязі і способах регулювання галузей соціально-культурного життя.