Главная | Обратная связь

Правовий розвиток в рамках Ради Європи

Звернемося до такого міждержавного об'єднання держав, як Рада Європи. Ця структура створена в 1949 р. з метою сприяння більш тісному "європейському об’єднанню". РЄ поєднує 39 держав. Рада Європи має свій профіль діяльності. Вона зосереджена на реалізації принципів плюралістичної демократії, проблематиці прав людини, гуманітарного, правового і соціально-економічного співробітництва, взаємодії в сфері культури, екології й інформації. Велика увага приділяється загальноєвропейським справам, регіональним конфліктам, іншим актуальним аспектам міжнародної політики.

Діяльність РЄ здійснюється на міжурядовому, міжпарламентському рівнях, через місцеві органи влади і неурядові організації. Основні органи РЄ — Комітет міністрів, Парламентська асамблея, Конгрес місцевої і регіональної влади Європи і Секретаріат.

Комітет міністрів збирається на рівні міністрів закордонних справ як мінімум два рази в рік. Інший час працює в складі їхніх постійних представників. У своїй діяльності спирається на розгалужену мережу допоміжних органів міжурядового співробітництва (більш сотні).

Зауважемо, що лише Комітет міністрів вправі приймати від імені РЄ обов'язкові рішення. Затверджені ним акти наділяються у форму рекомендацій урядам країн-членів. Найбільш важливі рішення приймаються шляхом консенсусу.

Парламентська асамблея (281 представник національних парламентів) наділена консультативними функціями. Засідає чотири рази на рік. Резолюції приймаються абсолютною більшістю голосів, мають рекомендаційний характер. Асамблея формує 13 комісій (вивчається можливість створення ще трьох).

Конгрес місцевої і регіональної влади Європи створений відповідно до рекомендації Віденської 1993 р. зустрічі глав держав і урядів країн — членів РЄ. Конгрес провів установчу сесію в 1994 р. У Конгресі — 281 виборний представник місцевого і регіонального рівнів влади. Наділено, як і ПАРЄ, консультативними функціями. Засідає один раз у рік. Складається з Палати регіонів і Палати місцевої влади. Головна мета — розвиток демократії на місцях, зміцнення транскордонного і міжрегіонального співробітництва в Європі. У червні 1996 р. обговорювався проект Хартії регіонів.[150]

Рада Європи активно впливає на розвиток законодавства держав-членів. Його ефективність забезпечується схожістю базових демократичних принципів національних законодавств, з одного боку, формуванням у загальних інтересах загальноєвропейського правового простору — з іншого. У рамках "загального" зберігається "особливе", що не суперечить єдиним принципам правового регулювання і правопорядку. Держави-члени старанно приводять своє законодавство у відповідність із правовими стандартами РЄ.

 

РОЗДІЛ 15

МІЖНАРОДНЕ ПРАВО У ФОКУСІ ПОРІВНЯЛЬНОГО ПРАВОЗНАВСТВА

Кожна держава прагне співвідносити своє право і законодавство з міжнародним правом. Його роль стрімко зростає, і для цього є об'єктивні причини. Справа в тому, що в сучасному світі підсилюються тенденції взаємозалежності і взаємовпливу держав. Створені з цією метою міжнародні організації і співтовариства держав сприяють погодженому вирішенню загальних проблем для світової співдружності. Усвідомлення необхідності їхніх рішень стає домінантою суспільної поведінки в багатьох країнах. Звідси неминуча зміна співвідношення внутрішнього і міжнародного права. Причому процес протікає суперечливо в аспекті і сполучення їхніх норм, і перетворення, і взаємовпливу, і подолання колізій. Адже ми маємо справу з двома правовими системами, у яких є загальне й особливе. Їх треба порівнювати.

Розумінню природи міжнародної правової системи і національної правової системи допомагає врахування історичного досвіду їхнього розвитку і співвідношення. Довгі роки їхнього рівнобіжного існування в зв'язку з умовами ізоляції СРСР і "холодної війни" двох світів дали підстава радянським міжнародникам заперечувати примат міжнародного права над внутрішньодержавним. Не визнавалася їхня взаємозалежність. Тому підтримувалися положення праць іноземних міжнародників про самостійність цих систем, про те, що внутрішньодержавні і міжнародні норми не є похідними одне від одного. Відсилання ж першого до другого розглядалися не більш як застосування окремих міжнародних норм у системі внутрішньодержавного права. Відзначалося, що вони не входять до складу внутрішньодержавного права. Як видно, доктрина державного суверенітету була перепоною проти зовнішнього тиску.[151]

Останні чверть століття чітко виявили тенденцію зближення міжнародного і національного права на тлі зростаючих інтеграційних процесів у сучасному світі. Універсалізація економічних, транспортних, інформаційних зв'язків, загострення масштабних екологічних проблем, масове переміщення людей створюють міцну об'єктивну базу для даної тенденції. Новий правопорядок у світі вимагає зближення національних правових рішень, з одного боку, і формування механізмів вироблення погоджених рішень у світовому співтоваристві, з іншого.

Домінанта світового співтовариства підсилюється і завдяки усе більшому усвідомленню людьми різних країн необхідності діяти і спільно жити у світі. Загальні гуманітарні і моральні принципи здобувають усе більше значення. Але при їх очевидному позитивному змісті не можна не помітити прагнення обґрунтувати право світового співтовариства втручатися в деякі внутрішньодержавні аспекти розвитку і регулювати їх. В ООН часто говорять про легітимацію "права втручатися" в ім'я більш високих інтересів світового співтовариства і його цінностей. Захист прав людини, контроль за виробництвом зброї масового знищення, збереження планетарного середовища стали "приводами" для втручання міжнародного співтовариства у внутрішні справи держав. Неоднозначно тлумачиться обсяг мандатних повноважень і статус миротворчих сил у різних регіонах світу.

Виникають гострі питання: як об’єднати суверенні права держав і права міжнародних організацій, чи допустиме обмеження перших і відмовлення від визнання абсолютного суверенітету, яким чином забезпечити врахування інтересів сторін, як оцінювати норми і процедури міжнародного права, що служать цій меті?

Відповіді можуть бути, природно, і політичними, і юридичними. Твердження пріоритету міжнародного права для національного права супроводжується використанням міжнародних принципів, норм і понять у національному праві. Воно повинно сполучатися з механізмом участі держав у виробленні міжнародно-правових норм і рішень, відповідальності за їхнє виконання й одночасно з забезпеченням суверенітету народів і держав. Конфліктні ситуації вимагають спеціального механізму, що не ущемляє права окремих країн. Адже в міжнародній політичній системі підсилюється "різнополюсність" і розширюється вектор інтересів та їхніх зіткнень. Тому потрібно ще більш заглиблене розуміння граней зіткнення міжнародної і національний правових систем. Потрібно чітко представити їхню складну структуру. Тоді удасться знаходити ці грані з урахуванням внутрішньої ієрархії кожної системи та їхніх цілісних проявів.

Як відомо, національна правова система містить у собі принципи права, правотворчості і правозастосування, усю сукупність правових актів і норм. Сувора її системність означає чітке співвідношення актів між собою — конституції і закону, закону і підзаконного акта і т.п. Всі акти є продуктом діяльності органів державної влади і забезпечені їх авторитетом, владними й іншими коштами впливу.[152]

Міжнародна правова система також є багатоланкової. Вона будується на основі загальних принципів, закріплених у Статуті ООН, — суверенна рівність держав, самовизначення народів і націй, сумлінне виконання зобов'язань, загальна повага до прав людини, вирішення міжнародних суперечок мирними шляхами та ін. Ці й інші принципи міжнародного права є універсальними і загальновизнаними як для міжнародного права, так і для національних правових систем. Далі можна виділити "право міжнародних організацій" з їх конвенціями, пактами, деклараціями і резолюціями, що діють у тій чи іншій сфері (наприклад, ЮНЕСКО, МОТ).

Вище відзначалася помітна роль міждержавних об'єднань, у рамках яких формується і діє "право співтовариства". Такі принципи, акти і норми, наприклад, у рамках Європейського союзу, Співдружності Незалежних Держав, Ради Європи, що володіють як ознаками норм міжнародного права, так і ознаками "статутного права співтовариства" з більш твердими регулятивними впливами.

Накопичено великий історичний досвід уніфікованих актів і норм, що сприяє гармонізації національних правових систем. Ріст тероризму в багатьох країнах зажадав прийняття в липні 1996 р. на міжнародній конференції комплексу мір, зокрема видачі терористів, навіть якщо немає міждержавних угод. Рада Європи за 46 років прийняла більш 160 європейських конвенцій, що служать своєрідним еквівалентом більш 75000 двосторонніх угод і сприяють гармонізації національних законодавств.

Міжнародно-правові акти дуже різноманітні за формою, змістом, суб'єктом і порядку прийняття. Це — установчі документи, конвенції і хартії тематичного характеру в сфері публічного права, типові правила, конвенції в сфері приватного права, регламенти, директиви, модельні закони співтовариств держав.

Неважко помітити, як схожі ці акти з національними актами. Подібність можна знайти і стосовно систем міжнародного і внутрішнього права. Міжнародне право усе більш виразне "членується" на міжнародна публічне, приватне (торгове), міжнародне економічне, морське, повітряне, космічне, гуманітарне право. Формується міжнародне освітнє й екологічне право, "на підході" і інші нормативно-правові підгалузі в рамках міжнародного права. У цьому процесі виявляється вплив системи внутрішнього права, у якого з'являється більше схожих з міжнародним правом предметів правового регулювання. У коло джерел галузей внутрішнього права можна з повною підставою включати і загальновизнані принципи, і схвалені міжнародні акти і договори.

Звідси завдання більш глибокого вивчення комплексу проблем на стику міжнародного і внутрішнього права. Спільні проблеми — предмет уваги теорії держави і права, конституційні процеси визнання міжнародних норм — конституційного права, сполучення галузевих норм обох правових систем — галузевих наук. Особливо виділимо проблеми колізійного права, що формується як особлива галузь права.[153]

Для впливу на відносини усередині кожної держави норми міжнародного права повинні одержати "національне визнання" і знайти відображення у внутрішньому праві. Включення міжнародно-правових норм у національне право означає їхню трансформацію, що здійснюється різними способами. По-перше, пряма трансформація, коли відповідно до конституції чи законів держави норми міжнародного права автоматично здобувають силу діючих на території цієї держави. Після публікації в спеціальному виданні положення міжнародного акта здобувають силу, що перевищує силу не відповідних йому внутрішніх законів.

По-друге, інкорпорація, коли норми міжнародного права, у тому числі договірні, безпосередньо включаються у внутрішнє право. При цьому пряма трансформація може передбачатися для визначеного виду міжнародних норм, наприклад для загальновизнаних норм міжнародного права (ФРН, Португалія, Австрія), чи для належним чином укладених і опублікованих міжнародних договорів (Іспанія).

По-третє, опосередкована трансформація означає, що міжнародно-правові норми здобувають силу норм внутрішнього права лише в результаті видання законодавчим органом спеціального акта. Часто така процедура передбачається для найбільш важливих міжнародних договорів (Португалія, Франція). Якщо при прямій трансформації припинення чи зміна міжнародного договору чи іншого акту негайно тягне відповідні зміни у внутрішньому праві, то при опосередкованій трансформації такі зміни є результатом визначеної внутрішньої процедури.[154]

У деяких країнах (ФРН, Італія) застосовується змішана трансформація, у якій присутні заходи як прямої, так і опосередкованої трансформації.

Значний вплив на внутрішнє право європейських країн роблять рішення органів ЄС.

З метою реалізації положень Римського договору деякі держави — члени ЄС закріпили у своїх конституціях положення про можливість обмеження у певному обсязі їхніх суверенних прав і передачі цих прав міжнародної організації (наприклад, Конституції ФРН, Італії, Іспанії).

Важливе значення надається процедурі визнання міжнародних зобов'язань. Федеральний закон "Про міжнародні договори Російської Федерації" передбачає такі види, як вираження згоди на обов'язковість для неї міжнародного договору, як його підписання, обмін документами, що утворять договір, ратифікація, прийняття, приєднання, інший спосіб вираження згоди за домовленістю сторін (ст. 6). У відношенні міжнародних договорів Росії встановлено: ратифікація і денонсація їх віднесені до ведення Державної Думи, що приймає з цього приводу закони, і Раді Федерації. У згаданому Законі урегульовані процедури підготовки, підписання і ратифікації міжнародних договорів. А в Регламентах палат — порядок їх "внутрішнього руху".

У конституціях закордонних держав найчастіше визначається процедура укладення міжнародних договорів. У Конституції Франції є розділ VI "Про міжнародні договори й угоди". Згідно ст. 53 мирні, торгові, фінансові, договори, що відносяться до міжнародної організації, до положення особистості, можуть бути ратифіковані чи схвалені тільки на підставі закону і набирають сили тільки після чи ратифікації схвалення.

Як уже відзначалося в юридичній літературі, норми міжнародного права виражають не владні розпорядження, а договірне волевиявлення держав, — це координаційні, єднальні, рекомендаційні, диспозитивні правила. Найчастіше їм притаманний один елемент — диспозиція, рідше — гіпотеза і диспозиція, оскільки міжнародні норми виражають більш високі узагальнюючі тенденції розвитку. Ієрархічність норм специфічна й означає відповідність нового договору імперативним нормам міжнародного права, сумісність норм із зобов'язаннями по інших договорах.

Треба враховувати деяку специфіку відображення міжнародно-правових норм у галузях публічного і приватного права. У першій групі їх мало, оскільки ними регулюються публічні інститути і способи забезпечення публічних інтересів. У другій групі, що позбавлена яскраво вираженого тяжіння до питань влади і суверенітету, ці норми представлені набагато повніше і ширше. Причому помітні два способи їхнього закріплення.

По-перше, у ряді законів є спеціальні норми про міжнародне співробітництво у відповідній сфері. Так. ст. 65 Основ законодавства Російської Федерації про охорону здоров'я громадян установлює, що співробітництво Російської Федерації з іншими державами здійснюється на основі міжнародних договорів. Угоди, що укладаються органами охорони здоров'я, підприємствами й установами, не повинні обмежувати права і свободи громадян, закріплені основами й іншими актами. У випадку протиріччя правил міжнародного договору й основ застосовуються перші.

По-друге, у багатьох законах як би відтворюються конституційні норми. Наприклад, у ст. 7 ЦК установлено, що загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародних договорів є складовою частиною правової системи Російської Федерації. Обговорено, що міжнародні відносини застосовуються до відносин, зазначеним у п. 1 і 2 ст. 2 ЦК (про захист нематеріальних благ і т.д.), безпосередньо, крім випадків, коли з міжнародного договору випливає, що для його застосування потрібно існування внутрішньодержавного акта.

Найбільш яскравим вираженням структурного зближення норм міжнародного і внутрішнього права є модельні законодавчі акти. Їхня поява й існування свідчать про своєрідну роль міжнародного права в механізмі порівняльного правознавства. Зіставлення національних правових систем і аналіз їхньої подібності і розходжень відбуваються тепер в усе більшому ступені за допомогою модельних, зразкових актів. Як відзначалося вище, модельні акти, як рекомендаційні по своїй природі, містять правові стандарти, що вцілому чи частково сприймаються державами в процесі законотворчості. Орієнтують їх на типові правові рішення і тим самим сприяють зближенню національних законодавств. По своїй внутрішній структурі модельні акти схожі з національними законами і можуть виступати в трьох формах:

- модельний акт, що цілком відтворює майбутній національний акт;

- модельний акт, що містить регулятори деяких відносин, що стануть предметом майбутніх національних законів;

- модельний акт, що містить загальні, погоджені принципи законодавчого регулювання. Вибір цих форм не може бути довільним, оскільки у протилежному випадку погано враховуються як специфіка стану національних законодавств, так і самих модельних актів. На жаль, у практиці СНД такі випадки зустрічаються.

 

РОЗДІЛ 16