Лучших учебников для высшей школы в честь 300-летия Санкт-ПетербургаСтр 1 из 186Следующая ⇒
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ'jmM
Под редакцией В.Б.Зотова 1ецифика муниципал! щепция муниципального уг Ж Организация деятельна муниципальной власп ш: {^ППТЕР учшшсаcabs'/ ^дщ шу®©еГ1 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Под редакцией В.Б. Зотова 4| Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» 300.piter.com Издательская программа лучших учебников для высшей школы в честь 300-летия Санкт-Петербурга осуществляется при поддержке Министерства образования РФ Москва - Санкт-Петербург • Нижний Новгород • Воронеж Ростов-на-Дону ■ Екатеринбург ■ Самара • Новосибирск Киев • Харьков - Минск ББК 67.620.612я7 УДК 342.25(075) С41 Федеральная целевая программа «Культура России» Поддержка полиграфии и книгоиздания России Рецензенты: Кафедра государственного и муниципального управления Московского городского института управления Правительства Москвы (заведующий кафедрой — д. п. н., доцент П. Г. Иванов) Ю. Н. Царегородцев —д. э. н., профессор, заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета В. Ю. Морозов—д. э. н., профессор, Московский государственный университет сервиса С41 Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В. Б. Зотова. / — СПб.: Лидер, 2005. — 493 с: ил. — (Серия «Учебник для вузов»). ISBN 5-94807-047-6 Учебник дает системное представление о муниципальном управлении как научной дисциплине и области практической деятельности. Авторами изложены основы местного самоуправления, методология, принципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муниципальной деятельности. Без сомнений, эта научная дисциплина является одной из самых молодых в отечественной науке. Впервые авторским коллективом, в составе которого — преподаватели, ученые и практики из девяти регионов России, предпринята попытка создания базового учебника по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». Учебник может быть использован для ряда смежных специальностей, в системе дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих. ББК 67.620.612я7 УДК 342.25(075) Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав. ISBN 5-94807-047-6 ©ООО «Лидер», 2005 Оглавление Предисловие......................................................................................................................................... 6 Глава 1. Основы местного самоуправления...................................................................................... 9 1.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления........................................... 9 1.2. Исторический путь местного самоуправления.................................................................... 16 1.3. Правовые основы местного самоуправления...................................................................... 21 1.4. Территориальная организация местного самоуправления.................................................. 30 1.5. Местное самоуправление и государство.............................................................................. 36 1.6. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении....................................... 48 1.7. Территориальное общественное самоуправление................................................................ 57 1.8. Организационные основы местного самоуправления......................................................... 61 1.9. Муниципальная служба......................................................................................................... 72 1.10. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления.................................. 79 1.11. Межмуниципальное сотрудничество.................................................................................... 84 1.12. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности..................................................................................................... 88 Литература к главе 1.......................................................................................................................... 92 Глава 2. Муниципальное образование как объект управления...................................................... 93 2.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система............................... 93 2.2. Типология муниципальных образований............................................................................. 99 2.3. Население муниципального образования........................................................................... 105 2.4. Территория муниципального образования........................................................................ 109 2.5. Инфраструктура муниципального образования................................................................ 113 2.6. Город и пригородная зона................................................................................................... 120 2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов........................................................................ 124 Литература к главе 2......................................................................................................................... 127 Глава 3. Концепция муниципального управления......................................................................... 129 3.1. Специфика муниципального управления........................................................................... 129 3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика.............................................. 135 3.3. Муниципальные услуги....................................................................................................... 141 3.4. Человек в муниципальном управлении............................................................................. 147 3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению................................................. 159 Литература к главе 3........................................................................................................................ 164 Глава 4. Управление градообслуживающей сферой..................................................................... 166 4.1. Общие положения................................................................................................................ 166 Оглавление 4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью............................................. 171 4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом.............................. 176 4.4. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским коммунальным хозяйством................................................................. 184 4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом................................................. 191 4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка............................................... 196 4.7. Муниципальное управление строительством.................................................................... 203 4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды......................................... 210 Литература к главе 4........................................................................................................................ 219 Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой............................................................ 221 5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики................................. 221 5.2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений................................. 231 5.3. Муниципальная жилищная политика................................................................................. 237 5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения............................................... 244 5.5. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения................................................................................................ 249 5.6. Муниципальное управление образованием....................................................................... 256 5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга.................................................. 261 5.8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта........................ 267 5.9. Муниципальная молодежная политика.............................................................................. 271 Литература к главе 5........................................................................................................................ 276 Глава 6. Муниципальное управление экономикой........................................................................ 277 6.1. Общие положения................................................................................................................ 277 6.2. Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов......................................................................................................... 282 6.3. Управление муниципальным имуществом........................................................................ 288 6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами......................................... 296 6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами........................................................ 301 6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне.................................................................................................. 308 6.7. Муниципальный заказ......................................................................................................... 311 6.8. Система муниципальных финансов.................................................................................... 316 6.9. Управление муниципальными финансами......................................................................... 321 6.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований 331 6.11. Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования...................................................................... 334 Литература к главе 6........................................................................................................................ 336 Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования......................................................................................... 337 7.1. Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования............................................................................................. 337 Оглавление 5 7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования 340 7.3. Стратегическое планирование в муниципальном образовании........................................ 345 7.4. Муниципальные целевые программы................................................................................ 350 7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования 355 7.6. Управление пространственным развитием поселений...................................................... 362 Литература к главе 7........................................................................................................................ 369 Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти........................................................ 370 8.1. Организационная структура местной администрации....................................................... 370 8.2. Организация и планирование работы местной администрации........................................ 382 8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления........................................................ 393 8.4. Информационное обеспечение муниципального управления.......................................... 406 8.5. Организация муниципальной статистики........................................................................... 419 8.6. Система контроля в муниципальном образовании........................................................... 425 8.7. Эффективность муниципального управления................................................................... 431 Литература к главе 8........................................................................................................................ 439 Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения............ 440 9.1. Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения...................................................................................... 440 9.2. Законодательство и практика муниципального управления в Москве............................................................................................................................... 448 9.3. Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге............................................................................................................. 455 9.4. Направления совершенствования муниципального управления в городах Литература к главе 9......................................................................................................................... 465 Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности............................... 466 10.1. Сельская местность как объект муниципального управления......................................... 466 10.2. Система самоуправления в сельской местности................................................................ 479 10.3. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности.................................. 475 10.4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений 479 10.5. Муниципальная социальная политика в сельской местности........................................... 483 Литература к главе 10...................................................................................................................... 487 Глоссарий.......................................................................................................................................... 488 Авторский коллектив....................................................................................................................... 491 ПРЕДИСЛОВИЕ Муниципальное управление — относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления. Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступают население муниципального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления — регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов. В тоже время муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т. п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отражение в соответствующих главах учебника. Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик. Поэтому отдельные положения, выдвинутые в настоящем учебнике, носят постановочный характер. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Но особенно нуждается муниципальная власть в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализо- Предисловие вывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующие субъекты, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Следует отметить, что в большом массиве учебной и научной литературы по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Определенные разночтения имеются и в терминологии. Часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые термины «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» или «городское управление». Эти термины действительно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин management (менеджмент) используется только применительно к корпоративно-хозяйственному, производственному управлению. Для государственного или муниципального управления применяется термин government. Тем самым понятие «муниципальный менеджмент» в определенной степени лишается смысла. Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более точным термином «муниципальное управление». Термин «городское управление» распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и сельской местности существенно различно, проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а исследование особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу. В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки — науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности. Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что они знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления. В результате изучения учебной дисциплины «Система муниципального управления» читатель должен: Предисловие ♦ иметь системные представления об основах местного самоуправления; ♦ знать теоретические и организационные основы муниципального управления; ♦ уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности; ♦ иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий. Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 муниципальное образование исследуется как объект управления. Глава 3 несет основную методологическую нагрузку учебника — в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4-7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности. Выпуск учебника совпал с периодом реформирования системы публичной власти в России, включая местное самоуправление. В октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в отдельных главах учебника излагаются как существующие проблемы муниципального управления, так и задачи, вытекающие из требований названного закона, вступающего в силу с 1 января 2006 г. При написании учебника использовались труды многих российских ученых и практиков по проблемам муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала XX в. Л. А. Велихов, а также Т. Т. Авдеева, Ю. Б. Алексеев, Е. Г. Анимица, А. Е. Балобанов, С. В. Вобленко, А. Г. Воронин, О. И. Генисаретский, В. А. Гневко, Т. М. Говоренкова, А. А. Замотаев, В. В. Иванов, А. Н. Коробова, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллов, В. А. Лапин, В. Н. Лек-син, В. Я. Любовный, П. А. Ореховский, А. И. Радченко, В. Е. Рохчин, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, П. Г. Щедровицкий, С. Н. Юркова и многие другие. Использовалась также зарубежная литература. Авторы учебника при работе над ним сопоставляли свои взгляды, обменивались собственными разработками. Многие главы и разделы учебника написаны двумя, а отдельные — тремя авторами. Такая совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала. Глава 1 ©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.
|