Главная | Обратная связь

Формы использования общественной собственности

Общественная собственность (государственная и муниципальная) в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использование ее имеет ряд принципи­альных отличий по сравнению с частной и коллективной собствен-нЬсть'ю. Так, в качестве учредителей государственных предприятий выступают не непосредственно собственники — народы РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, а соответствующие Органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъек­та собственности — учредителя предприятия и субъекта хозяйствова­ния — предпринимательской деятельности. Государственные и муни­ципальные органы власти выступают учредителями государственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринимательской деятельности с их правами и ответственностью они быть не могут.

Государственные и муниципальные органы не могут выполнять предпринимательские функции. Принятие хозяйственных решений и управление нельзя доверять властным организациям, которые не несут экономическую ответственность за последствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Их работники, имея статус государственных служащих, несут только должностную ответствен­ность.

Допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, став предпринима­телями — хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные пол­номочия, что чревато как злоупотреблениями, так и ущемлением инте­ресов других негосударственных предприятий.

Данные органы обязаны передать функции предпринимателя фи­зическому лицу, группе физических лиц, трудовому коллективу, юри­дическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно: как найти для

Раздел 3

каждого государственного и муниципального предприятия субъект предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом?

Возможности для решения такой задачи на основе действующего законодательства существенно ограничены. Гражданский кодекс Пред­усматривает передачу имущества государственного или муниципаль­ного унитарного предприятия только самому предприятию на праве хо­зяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другиеформы использования имущества и типы го^ударственных-и му­ниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоре­чит не только мировой, но и отечественной практике. Так, на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15 655 государственных предприя­тий, в том числе на аренде с выкупом— 12 566.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О доверительной собственности (трасте)» была введена в хозяйственную практику пере­дача собственником имущества и имущественных прав доверительно­му собственнику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятий, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необходимо для эффективного использования обществен­ной собственности.

Поэтому целесообразно создавать предприятия различных орга­низационно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям использования общественной собственности. Из предприятий, основан­ных на производительном ее использовании, выделим следующие:

государственное унитарное предприятие, имущество которого
находится в собственности Российской Федерации или субъекта
РФ и передается ему в оперативное управление (казенное пред­
приятие);

государственное или муниципальное унитарное предприятие, иму­щество которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение; физическому или юридическому лицу — в доверительную собственность (траст); частному предпринима­телю (физическому или юридическому лицу), трудовому коллек­тиву, группе физических лиц — в аренду;

акционерное общество, 100% уставного капитала которого (или доля его) формируется из собственности РФ, субъекта РФ или му­ниципального образования, а право собственности на нее отчуж­дается акционерному обществу — юридическому лицу;

акционерное общество, в уставный капитал которого вносится
доля из собственности РФ, субъекта РФ и муниципального обра­
зования, а право собственности отчуждается акционерному общес­
тву — юридическому лицу.

Механизм .хозяйствования государственных и муниципальных предприятий 225

Могут быть другие типы предприятий и их объединений, напри­мер смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д.

Государственные органы в интересах удовлетворения потребнос­
тей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции
вынуждены использовать общественную собственность для создания
предприятий, имущество которых передается им же в оперативное
управление. .Такие предприятия реально выполняют в основном госу­
дарственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь
экономической формой реализации общественной собственности яв­
ляется непосредственное удовлетворение общественной потребности в
продукции (услугах).

На таком предприятии имущество используется и воспроизводит­ся как общественная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соответственно произведенная продукция и полученные доходы являются общественной собственностью. Отсюда вытекает, что госу­дарственные 'органы несут субсидиарную экономическую ответствен­ность за обязательства и за деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанёсенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещается из бюджетов' соответствующих уровней, следо­вательно, из общественных средств (по существу из средств налогопла­тельщиков). Таким образом, в форме государственного казенного пред­приятия общественная собственность производительно функциониру­ет на своей собственной основе.

Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казенного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в траст или в аренду. Общественная собственность не от^уж-даетсся, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все иму-шественные права, причем к праву_; хозяйственного ведения', доверитель­ной собственности, аренды применяются правила о праве собственнос­ти (владения, пользования и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общественный капитал распадается на капитал-соб-ственйость и капитал-функцию. Собственность на капитал сохраняет-ся за РФ, муниципальными образованиями, и вместе с тем все имущес-твенные права владения, пользования и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм исполь­зования имущества государственных унитарных предприятий имеет осо­бенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника (государственными органами, Органа­ми местного самоуправления), а также механизма их функционирова­ния.

Курс...

Раздел 3

Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного веде­ния впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономическом отношении вопросы. Новый Гражданский кодекс так­же не внес ясность в содержание понятия «хозяйственное ведение», а отдельные его положения и вовсе противоречивы. Прежде всего неяс­но, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при пере­даче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъектом предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294), отве­чает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не несет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основан­ного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако оно не вправе рас­поряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений очевидна. При этом ни обязательств государства пе­ред предприятием, ни обязательств предприятия перед государством Гражданский кодекс Не определяет. Собственник имеет право на полу­чение части прибыли от использования имущества, находящегося в ве­дении предприятия (ст. 295.1), но неясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если прибыли нет; собствен­ник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, наконец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это принципиальные вопросы, а ответа на них нет.

Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Под­держание конкурентоспособности государственных и муниципальных унитарных предприятий, особенно действующих, требует значитель­ных капитальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и му­ниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.

В то же время продукция и доходы от использования имущества поступают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2), а не в его собственность. Продукция, доходы и прибыль — результат произво-

Мехаиюм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий 227

дительности («продуктивности») всех факторов производства, а не толь­ко использования имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна, но и ослабляет стимулы эффективности производства.

Институт траста впервые был введен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г., но на практике не получил распространения. Траст трак­товался как доверительное управление собственностью. Указом Пре­зидента РФ от 24 декабря 1993 г. в гражданское законодательство, как отмечалось, введен институт доверительной собственности (траст). Здесь трастовые отношения собственности, как и при хозяйственном веде­нии, основываются на разграничении прав владения, пользования и распоряжения, распространяемых на нескольких субъектов — физичес­ких и юридические лиц. Хотя указ о доверительной собственности (трас­те) не потерял юридической силы, первая часть Гражданского кодекса предусматривает возможность передачи собственником имущества лишь в доверительное управление.

Этим вряд ли можно считать оконченной дискуссию о том, что предпочтительнее — доверительная собственность или доверительное управление.

Сторонники последнего варианта траста понимают, что довери­тельное управление ничего не изменяет в отношениях собственности. По существу доверительное управление — это не экономическое отно­шением относится к категории не вещного, а обязательственного пра­ва. Иначе говоря, доверительное управление сводится к контракту (Договору) между двумя лицами, что может быть приравнено к трудо­вым отношениям.

С учетом сказанного государственные и муниципальные унитар­ные предприятия не могут быть переданы в доверительное управление, так как имущество принадлежит им на праве хозяйственного ведения. В соответствии с Гражданским кодексом такие предприятия владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, переданным им в хозяйствен­ное ведение. Юридически передача имущества в хозяйственное ведение совершается при создании унитарного предприятия, и представитель собственника — государство или муниципальный орган —уже немо-жет передать это же имущество в доверительное управление. Поэтому в доверительное управление может передаваться акционерное общест­во с общественным капиталом, другое имущество, не переданное госу­дарственному или муниципальному предприятию в хозяйственное ве­дение.

Институт доверительной собственности приемлем в отношении государственных и муниципальных предприятий как одна из форм

15*

Раздел 3

имущественных, подлинно экономических отношений между государ­ством и хозяйствующим субъектом наряду с передачей имущества в хозяйственное ведение, аренду, концессию и т.д. Учредителями траста в отношении имущества государственных и муниципальных унитар­ных предприятий могут выступать государственные органы РФ, субъ­ектов РФ, органы местного самоуправления.

Траст, в отличие от хозяйственного ведения, учреждается на оп­ределенный срок на основе договора, заключаемого между собствен­ником — учредителем траста и доверительным собственником. Это позволит четко определять и закреплять в договоре условия использо­вания имущества унитарных предприятий в интересах собственника (бенефициария) и доверительного собственника — хозяйствующего субъекта.

Однако многие вопросы трастовых экономических отношений не выяснены. В Указе Президента РФ «О доверительной собственности (трасте)» есть противоречия. Концепция доверительной собственности не до конца выдержана. Например, собственник — учредитель траста передает имущество и все связанные с ним имущественные и неимущес­твенные права доверительному собственнику—хозяйствующему субъ­екту (физическому или юридическому лицу), причем к доверительной собственности применяются нормы о праве собственности. Это пред­полагает, что доверительный собственник должен обладать всеми пра­вами владения, пользования и распоряжения имуществом. Но соглас­но Указу доверительный собственник обязан осуществлять право соб­ственности на переданное ему имущество исключительно в интересах бенефициария, причем он имеет исключительное право в выборе спо­соба действий и использования имущества, но только наилучшего с точки зрения интересов бенефициария, не допуская при этом смеше­ния личных интересов с интересами собственника — учредителя трас­та или бенефициария. Возникает вопрос:,ради чего физическое или юри­дическое лицо должно взять на себя бремя предпринимательской дея­тельности, экономической ответственности за имущество и за свою деятельность? Ради исключительных интересов собственника или бе­нефициария?

В Указе вообще не отражены интересы доверительного собствен­ника. Последний, как сказано, несет неограниченную имущественную ответственность по обязательствам, возникающим у него в связи с ис­полнением договора траста, а также в случаях причинения им ущерба интересам бенефициария. Следовательно, физическое или юридичес­кое лицо подписавшее договор траста, несет ответственность за его

Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий 229 выполнение всем своим имуществом, денежными ресурсами и иной соб­ственностью. За все это доверительный собственник имеет право на вознаграждение либо в процентах от полученного от траста (своей де­ятельности) дохода (прибыли), либо в твердой сумме, либо в виде реа­лизуемого после прекращения договора о трасте права (опциона) на приобретение части имущества, которым он владеет. Но для получе­ния такого вознаграждения не нужно быть доверительным собствен­ником, а достаточно стать наемным менеджером. Здесь допущено сме­шение различных понятий — доверительной собственности и довери­тельного управления.

Сказанное логически подводит к необходимости радикального решения проблемы использования общественной собственности вооб­ще, и прежде всего имущества государственных и муниципальных уни­тарных предприятий. Анализ траста, так же как и хозяйственного веде­ния, приводит к выводу, что формирование механизма реализации общественной собственности не учитывает не только .уровень,органи­зации отношений собственности в развитых странах, но и общие миро­вые тенденции. Дело в том, что по мере развития техники, технологии и обобществления производства углубляется процесс обобществления капитала. В функционирующем капитале все меньшую роль играет соб­ственный капитал хозяйствующего субъекта, а доля заемного капита­ла имеет устойчивую тенденцию к возрастанию. Хозяйствующий субъ­ект все меньше имеет дело с собственным капиталом (вещественным и денежным), а собственник все меньше выступает в роли субъекта пред­принимательской деятельности. Разграничение капитала-собственности и капитала-функции проявляется не только как преобладающая тен­денция, но и как объективное условие успешного функционирования и воспроизводства самого капитала.