 |
|
Виды ответственности, предусмотренные в системе местного самоуправления
Понятие ответственности в системе местного самоуправления
Ответственность в системе местного самоуправления (МСУ) имеет несколько значений. В opentest1первую quest1очередь речь идет об ответственности как элементе самоорганизации, неотъемлемом признаке деятельности населения (непосредственно или через органы МСУ) по решению вопросов местного значения, которая осуществляется «под собственную ответственность» (ч.2 ст.1 ФЗ № 131, п.1 ст.3 Хартии). В данном случае имеется в виду позитивный аспект социальной и юридической ответственности, предполагающий добросовестное, активное, правомерное, т.е. ответственное, поведение субъектов местного самоуправления, реализацию ими не только прав, но и обязанностей в сфере организации и осуществления местной власти.
Ответственность в ее позитивном значении употребляется и для характеристики обязанностей других публичных субъектов и их органов по отношению к муниципальным образованиям, в частности обязанности гарантировать самостоятельность местного самоуправления через оказание содействия его развитию в различных формах, обеспечение его государственной поддержки. (О позитивной ответственности в конституционном и муниципальном праве см. подр.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С.13 и др.; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.276 и др.; Муниципальное право России: электронный учебник / Рук. авт. коллектива Г.Н. Чеботарев. Тюмень: ТюмГУ, Лаборатория мультимедиа, 2005. Тема 16 «Ответственность в системе местного самоуправления»).
closetest1В то же время юридическая ответственность в quest2системе местного самоуправления имеет и традиционный негативный аспект, предполагающий претерпевание неблагоприятных последствий правонарушителем за совершенное правонарушение в сфере местного самоуправления.
Виды негативной (ретроспективной) юридической ответственности в системе местного самоуправления
quest3Виды негативной юридической ответственности различаются по следующим критериям:
· цели ответственности;
· юридическое и фактическое основание (характер правонарушения, его правовая форма, отраслевая принадлежность нарушенной нормы);
· субъект-нарушитель, привлекаемый к ответственности;
· уполномоченный субъект, привлекающий к ответственности;
· процедура привлечения к ответственности;
· меры ответственности (санкции).
closetest3В зависимости от указанных критериев разграничиваются соответственно виды публично-правовой и частноправовой юридической ответственности в сфере местного самоуправления. В последнем случае речь идет прежде всего о гражданско-правовой ответственности, примером которой может служить возмещение ущерба органами местного самоуправления физическим и юридическим лицам, причиненного незаконными действиями (бездействием) должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст.16 и др.). К частноправовой ответственности относится также дисциплинарная и материальная ответственность работников в системе местного самоуправления, не являющихся должностными лицами или муниципальными служащими, по Трудовому кодексу РФ.
closetest2Среди видов публично-правовой ответственности в сфере местного самоуправления можно выделить следующие:
1. Конституционно-правовую ответственность.
2. Уголовно-правовую ответственность.
3. Административно-правовую ответственность.
4. Дисциплинарную (служебную) ответственность по законодательству о муниципальной службе.
quest4Некоторые авторы выделяют, наряду с конституционно-правовой ответственностью, муниципально-правовую в качестве самостоятельного вида публичной юридической ответственности в системе местного самоуправления (См. напр.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Дело, 1999. С. 249; Муниципальное право России: электронный учебник / Рук. авт. коллектива Г.Н. Чеботарев. Тюмень: ТюмГУ, Лаборатория мультимедиа, 2005. Тема 16 «Ответственность в системе местного самоуправления»). В качестве основных аргументов в пользу данной позиции сторонники муниципально-правовой ответственности приводят следующие:
· муниципальное право – самостоятельная комплексная отрасль права, следовательно, ей должны быть присущи все отраслевые атрибуты: не только собственный предмет и метод правового регулирования, но собственные «меры защиты, охраны муниципального порядка»;
· муниципально-правовая ответственность наступает в связи с нарушением норм муниципальных правовых актов;
· муниципально-правовая ответственность реализуется внутри системы местного самоуправления.
Не вдаваясь в подробности данной дискуссии, следует заметить, что выделение муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности или, напротив, отрицание такого выделения зависит прежде всего от того, признается ли муниципальное право самостоятельной отраслью права либо нет. Таким образом, спор между сторонниками и противниками муниципально-правовой ответственности упирается в дискуссию о природе муниципального права (см.: Тема 1.1 «Муниципальное право в системе российского права»).
Несмотря на особенности каждого вида публичной юридической ответственности в системе местного самоуправления, в качестве их общих черт можно назвать:
1. реализация в сфере публичных властеотношений;
2. наличие правонарушения, посягающего на публичный порядок, в качестве основания ответственности;
3. наличие вины субъекта как обязательного элемента субъективной стороны правонарушения.
quest5Вместе с тем, последний признак публично-правовой ответственности как общий признак для всех ее видов признается не всеми авторами. Достаточно широкое распространение в частности получила позиция, согласно которой конституционно-правовая ответственность может наступать без вины на основе объективного вменения. С данным подходом однако нельзя согласиться, поскольку он противоречит конституционным принципам публично-правовой ответственности. Следует поддержать тезис проф. В.О. Лучина о том, что «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины» (Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.292). Другое дело, что в конституционном, административном и муниципальном праве вина субъекта правонарушения не может быть сведена лишь к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению, в форме умысла или неосторожности, поскольку в качестве таких субъектов выступают не только индивиды, но и коллективные образования. Вина последних сводится главным образом к наличию у субъекта возможности надлежащим образом исполнить свои обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы предотвратить и не допустить негативных последствий, с которыми связывается правонарушение.
Ретроспективная юридическая ответственность как способ, элемент механизма защиты местного самоуправления предполагает распространение всех указанных выше видов ответственности не только на органы и должностных лиц местного самоуправления, но и на органы и должностных лиц Федерации, субъектов Федерации, а также на иных субъектов, нарушающих муниципальный правопорядок. Так, например, ФЗ № 131 особо закрепляет полномочие федеральных органов по правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности указанных органов и их должностных лиц в области местного самоуправления соответственно по предметам ведения РФ и в рамках полномочий РФ по предметам совместного ведения (абз.3 ч.1 ст.5), а также полномочие органов государственной власти субъектов РФ по правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности этих органов и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральными законами (абз.3 ч.1 ст.6). Таким образом, ФЗ № 131 исходит из принципа взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В то же время регулирование оснований, порядка и мер ответственности указанных субъектов лежит за рамками муниципально-правового регулирования. В связи с этим ответственность в системе местного самоуправления понимается в ФЗ № 131 в первую очередь как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (гл.10).
Правовая основа юридической ответственности в системе местного самоуправления
Гражданско-правовые, уголовно-правовые и административно-правовые средства защиты отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления, регулируются соответственно нормами гражданского, уголовного и административного права. ФЗ № 131 содержит прежде всего общую отсылочную норму об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 70, 76).
opentest2Особое внимание ФЗ № 131 уделяет при этом ответственности должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан. Если в первоначальной редакции ст.32 ФЗ № 131 речь шла об установлении административной ответственности за такое нарушение законами субъектов РФ, то после вступления в силу Федерального закона № 59 от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее: ФЗ об обращениях) в ФЗ № 131 были внесены изменения в целях согласования между собой положений указанных Законов (см.: Федеральный закон № 198-ФЗ от 1 декабря 2006 г. о внесении изменений в ФЗ № 131). В обоих Законах ныне говорится об ответственности виновных должностных лиц в соответствии с законодательством РФ (ст.32 ФЗ № 131, ст.15 ФЗ об обращениях).
opentest3Дисциплинарная (служебная) ответственность регулируется законодательством о муниципальной службе и субсидиарно трудовым законодательством, которое Федеральный закон о муниципальной службе распространяет на муниципальный служебные отношения при отсутствии специального регулирования.
Непосредственное регулирование в ФЗ № 131 получила конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и перед государством (см. об этом подр.: Тема 8.3).
Особое значение имеет конституционно-правовая ответственность, применяемая внутри системы органов местного самоуправления, например, представительными органами муниципальных образований в отношении иных органов МСУ, прежде всего исполнительных органов (именно эта ответственность и обозначается в литературе чаще всего как муниципально-правовая). Примером такой ответственности может служить также устанавливаемая непосредственно в уставах муниципальных образований ответственность председателя представительного органа, не являющегося главой муниципального образования, его заместителей, заместителей главы муниципального образования. Определение устава муниципального образования в качестве правовой основы для закрепления видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, оснований наступления этой ответственности и порядка решения соответствующих вопросов содержится в ФЗ № 131 (п.8 ч.1 ст.44).
Меры конституционно-правового принуждения в системе местного самоуправления
quest6В то же opentest4время конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления следует отличать от иных мер конституционно-правового принуждения (мер государственного вмешательства) в сфере местного самоуправления. Главной особенностью последних является применение при отсутствии конституционного деликта. В частности, к мерам конституционно-правового принуждения в системе МСУ можно отнести:
1. временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с ФЗ № 131 (п.1 ч.1 ст.75 ФЗ № 131);
2. отмена или приостановление муниципального правового акта в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченным органом государственной власти РФ или субъектов РФ соответственно (ст.48 ФЗ № 131).
Участие органов государственной власти в процедуре привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к юридической ответственности, как и применение ими мер государственного принуждения, а также реализация принудительных мер и мер ответственности внутри системы местного самоуправления, является следствием (результатом) осуществляемой уполномоченными государственными органами либо самими органами местного самоуправления контрольной и надзорной деятельности. Контроль и надзор в сфере местного самоуправления представляет собой еще один важный элемент механизма защиты местного самоуправления. Не случайно вопросы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления объединены с вопросами ответственности в рамках одной главы 10 ФЗ № 131.