 |
|
Контроль и надзор в системе местного самоуправления
Контроль за местным самоуправлением осуществляется как на федеральном и региональном уровнях управления (внешний государственный контроль), так и внутри системы местного самоуправления (внутренний муниципальный контроль).
quest7Внутренний муниципальный контроль осуществляется, во-первых, органами и должностными лицами местного самоуправления, наделенными в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями. Указанные органы и должностные лица осуществляют контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц МСУ уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования (ч.3 ст.77 ФЗ № 131), т.е. внутренний правовой контроль. Такими контрольными полномочиями наделяются в первую очередь сами представительные органы муниципальных образований (п.9 ч.10 ст.35 ФЗ № 131). Во-вторых, особое внимание в ФЗ № 131 обращается на внутренний финансовый контроль, осуществляемый контрольными органами муниципального образования за исполнением местного бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (ст.38 ФЗ № 131). Наконец, представляется необходимым в рамках внутреннего муниципального контроля особо выделить общественный контроль, осуществляемый населением муниципального образования, местным сообществом через различные формы прямой демократии и общественные органы. Названный вид контроля вытекает из принципа подконтрольности и подотчетности населению органов и должностных лиц МСУ.
quest8Государственный контроль за местным самоуправлением по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:
1. контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти - соответственно как Федерации, так и ее субъектов;
2. контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;
3. прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
4. судебный контроль;
5. контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами. Примером самостоятельных контрольных органов являются специальные органы финансового контроля субъектов Федерации типа счетных или контрольно-счетных палат: контролируя расходование финансовых ресурсов региона и распоряжение государственной собственностью субъекта Федерации, они имеют возможность контролировать органы местного самоуправления в части распоряжения переданными материальными и финансовыми ресурсами. Характерной чертой контроля, осуществляемого указанными органами, является его экспертно-консультативный, а не юрисдикционный характер.
Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправлением имеет свою специфику, свой набор форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции может быть охарактеризован как административный. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как функции, полномочия, организационная структура, методы деятельности органов прокуратуры имеют во многом административный характер (см. об этом подр.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.Четвернин - М., 1997, с.527). Рассмотрим данный вид контроля за местным самоуправлением более подробно.
closetest4Административный контроль имеет в первую очередь правовой характер и представляет собой проверку исполнения муниципальными органами законов и других нормативных актов. В соответствии с п.2 ст.8 Европейской хартии местного самоуправления «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов». Такой административный контроль называется правовым.
quest9Среди форм административного правового контроля за местным самоуправлением можно выделить следующие:
· регистрация устава муниципального образования (ч.6 и 7 ст. 44 ФЗ № 131; см. об этом подр.: Тема 1.2 «Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления»);
· согласование муниципального правового акта (данная форма контроля широко используется в процессе подготовки документов территориального планирования – см., напр.: ст.21, 24, 28 Градостроительного кодекса РФ /далее – ГСК РФ/);
· государственная экспертиза проектов муниципальных правовых актов (например, проекта схемы территориального развития муниципального района /ч.1 и 2 ст.29 ГСК РФ/, проекта генерального плана поселения, городского округа /ч.6 ст.25, ч.3 ст.29 ГСК РФ/);
· обжалование муниципального правового акта (действия /бездействия/ органа или должностного лица местного самоуправления) (ст.78 ФЗ № 131).
Несколько более широкий диапазон средств предоставляет иной вид административного контроля - контроль за реализацией переданных государственных полномочий муниципальными органами, который может быть охарактеризован как целевой (или специальный, отраслевой, предметный). В результате такого контроля оценивается как законность, так и эффективность, целесообразность деятельности органов муниципального управления. Согласно уже цитированному выше п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления «административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления». (Анализ форм государственного контроля за реализацией отдельных государственных полномочий см. подр.: Тема 3.2 «Правовой режим отдельных государственных полномочий»).