 |
|
ТЕМА 4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МСУ
Право местного самоуправления как субъективное коллективное право. Разграничение права местного самоуправления и права на участие в осуществлении местного самоуправления. Жители и граждане как субъекты права на участие в осуществлении местного самоуправления
С субъективной стороны местное самоуправление рассматривается в российском законодательстве и судебной практике одновременно и как индивидуальное право гражданина, и как коллективное право территориально организованного населения.
Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в гл. 2 Конституции РФ. В то же время целый ряд прав и свобод, закрепленных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32); право на получение информации (ч. 4 ст. 29); право на объединение (ст. 30); свобода собраний (ст. 31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33).
ФЗ № 131 о местном самоуправлении конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации – участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан РФ на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, используя при этом аналогию с конституционным определением «собирательного» права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ч.1 и 2 ст. 3 ФЗ № 131).
Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в гл. 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст. 131), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:
· право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (предлож. 2 ч. 1 ст. 131);
· право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131);
· право на судебную защиту (ст. 133);
· право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).
В то же время для реализации права на местное самоуправление юридическое значение имеет не просто население как совокупность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, а как юридически организованное сообщество. В связи с этим в ФЗ № 131 право населения на осуществление местного самоуправления оформляется прежде всего как право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах. Именно муниципальные образования выступают собственниками муниципального имущества, носителями публичной власти на местном уровне, на них, в зависимости от типа МО, возложен для решения определенный круг вопросов местного значения (ст.14-16, 50 ФЗ № 131).
Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о неоднозначном подходе к характеристике субъекта права на осуществление местного самоуправления. С одной стороны, в решениях Конституционного Суда РФ постоянно обращается внимание на конституционный характер права граждан на местное самоуправление. Так, например, одним из поводов к рассмотрению “удмуртского” дела Конституционным Судом РФ явилась “жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления” (Абз. 5 вводной части Постановления КС РФ по “удмуртскому делу”). В Постановлении по “курскому делу” Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении прав и свобод человека и гражданина (абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части). С другой стороны, Конституционный Суд РФ признает в качестве субъектов обращения с конституционной жалобой в рамках конкретного нормоконтроля муниципальные образования как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления», в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения (Абз. 2 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. «по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» (далее – Постановление по делу Злобина и Хнаева).
Таким образом, и в законодательстве, и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается одновременно и как индивидуальное, и как коллективное конституционное право граждан и территориально организованного населения. В то же время, несмотря на неоднозначность законодательного подхода к характеристике субъекта права местного самоуправления, нельзя не отметить явственно обозначившуюся в последнее время тенденцию признания именно муниципального образования в качестве главного субъекта этого права.
Муниципальные образования как субъекты права местного самоуправления: понятие, признаки, элементы статуса муниципального образования. Соотношение правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления
quest1Как субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:
· “ведают вопросами местного значения”, а также их органы вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, закрепленные в ФЗ № 131 за соответствующим типом муниципального образования, осуществлять переданные законом государственные полномочия либо участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (ст.14 - 16.1, 19, 20 ФЗ № 131);
· имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст. 43, 44 ФЗ № 131), вправе устанавливать свою официальную символику (ст. 9 ФЗ № 131);
· реализуют право на объединение в ассоциации, союзы, советы и другие виды объединений муниципальных образований (ст. 8, гл.9 ФЗ № 131);
· имеют территорию и границы (ст. 10 и 11 ФЗ № 131).
· имеют выборные и иные органы и должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований во внешних отношениях, приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности (ч.2 ст. 1, ст. 34 и др., ч.1 ст.41 ФЗ № 131);
· за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст. 50 ФЗ № 131), а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ч.1 ст. 52 ФЗ № 131).
Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования и преобразования (ст. 11, 13 ФЗ № 131); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в Государственный реестр муниципальных образований (см.: Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350). Все эти признаки дают основание некоторым авторам говорить о муниципальных образованиях как о юридических лицах особого типа – «юридических лицах публичного права» (Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск: НОО Фонд содействия становлению и развитию местн. самоупр., 1997. С.19), «корпорациях публичного права» (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 1997. С. 68).
Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:
1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации в ее западном понимании (См., напр.: Körperschaften des öffentlichen Rechts, in: Creifelds Rechtswörterbuch. 13. Aufl. 1996. S. 719).
2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом (ст.125 ГК РФ).
3. Правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений наделяются в соответствии с ФЗ № 131 и уставом муниципального образования органы местного самоуправления (ч. 2 и 3 ст.41 ФЗ № 131).
Имея собственную правосубъектность, органы местного самоуправления могут действовать в гражданском обороте также от собственного имени и в собственных интересах, что приводит к серьезным конфликтам и противоречиям, поскольку не всегда можно разобраться, в чем состоит «собственный интерес» органа. Кроме того, и в новом Федеральном законе № 131 содержится целый ряд положений, в соответствии с которыми именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования названы субъектами возникающих правоотношений, что, однако, не всегда является оправданным, а в некоторых случаях вносит путаницу в определение надлежащего субъекта этих отношений, а именно:
1. Субъектами наделения “отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации” являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 ФЗ № 131); органы местного самоуправления призваны решать и иные вопросы, не включенные в перечень вопросов местного значения, но находящиеся в компетенции местного уровня власти (см., напр.: ст.16.1, ст.20 ФЗ № 131).
2. Именно деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (ст. 77 ФЗ № 131).
3. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (ст. 72-76 ФЗ № 131).
4. Создание муниципальных предприятий и учреждений закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, названы в качестве учредителей муниципальных хозяйственных обществ (п. 3 ч.1 ст.17, ч. 4 ст. 51 ФЗ № 131).
5. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, выступают в качестве стороны в договорах, совершают иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч.2 ст. 51 ФЗ № 131).
6. Органы местного самоуправления, а не муниципальные образования осуществляют международные и внешнеэкономические связи (п.8 ч.1 ст. 17 ФЗ № 131).
Хотя Федеральный закон и упоминает органы местного самоуправления в качестве субъектов возникающих отношений, более подробный анализ большинства таких отношений показывает, что органы выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Пока же получается, что в результате реализации полномочий органами, могут возникать последствия двоякого рода: и для органа, и для муниципального образования. Так, например, при осуществлении международных и внешнеэкономических связей речь, очевидно, должна идти не о сотрудничестве органов, а о сотрудничестве муниципальных образований, от которых производно сотрудничество между их органами. Субъектом, создающим муниципальные предприятия и учреждения, должно быть также муниципальное образование: компетентные органы в соответствии с содержащимся в уставе муниципального образования распределением обязанностей, лишь оформляют решение. Тем более что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности – вопрос местного значения соответствующего муниципального образования. Согласно же действующему Закону создается ситуация, когда не муниципальное образование, а орган местного самоуправления – муниципальное учреждение – является учредителем других муниципальных предприятий и учреждений.
Представляется, созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях. Статус органов местного самоуправления как представителей самостоятельных публичных субъектов (муниципальных образований), очевидно, не должен связываться с наличием у них статуса юридического лица.