 |
|
Разграничение полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами
В Федеральном законе № 131 устанавливаются жесткие рамки для правотворчества субъектов в сфере местного самоуправления – только «в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом» (ч.1 ст.6). Таким образом, Федеральный закон использует разрешительный принцип при установлении полномочий субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления: в случаях, если это разрешено Федеральным законом, т.е. если имеется прямое указание ФЗ № 131 на законодательное (или регулятивное в иной форме) участие субъекта РФ. К таким случаям, в частности, относятся:
1. оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований статусом в соответствии с ФЗ № 131, установления и изменения их границ, а также оформление их преобразования (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13);
2. регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22);
3. установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23) и порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24);
4. определение наименований представительного органа и главы муниципального образования, а также местной администрации (абз.2 ч.3 ст.34);
5. правовое регулирование муниципальной службы (в соответствии с федеральным законом, определяющим статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, а не только ее основ, как это было по Федеральному закону № 154) (ст.42 ФЗ № 131);
6. определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других федеральных законах, полномочий представительных органов муниципальных образований (ч.11 ст.35);
7. наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53);
8. утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37);
9. установление требований, предъявляемых к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и к контролю за его исполнением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131 (ч.3 ст.52);
10. установление предельных нормативов оплаты труда депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (абз.2 ч.2 ст.53);
11. установление налоговых ставок, а также нормативов отчислений, по которым зачисляются в местные бюджеты доходы от региональных налогов и сборов (ст.58);
12. установление нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ (ст.59);
13. установление порядка расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений в случае замены ими дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.2 ст.60);
14. распределение законом о бюджете субъекта РФ дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из регионального фонда финансовой поддержки поселений (ч.3 ст.60), а также дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз.4 ч.3 ст.61);
15. регулирование в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ порядка образования районных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из них (абз.1 ч.4 ст.60), а также порядка образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и предоставления дотаций из них (абз.2 ч.1 ст.61);
16. утверждение в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) в качестве критерия для предоставления дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений и из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз.2 ч.4 ст.60, абз.1 ч.2 ст.61);
17. установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития (абз.1 и 2 ч.1 ст.62), распределение этих субсидий между муниципальными образованиями законом субъекта РФ о бюджете (абз.3 ч.1 ст.62); установление целевого назначения, условий предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджета субъекта РФ из фонда софинансирования социальных расходов (абз.1 и 2 ч.2 ст.62); распределение этих субсидий между муниципальными образованиями по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ (абз.3 ч.2 ст.62);
18. определение законами субъектов РФ случаев и порядка предоставления иной финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ч.3 ст.62);
19. принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в рамках реализации установленной ФЗ № 131 процедуры привлечения этого органа к ответственности перед государством (ст.73); установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов.
Кроме того, в соответствии со статьей 79 ФЗ № 131 регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, статуса муниципальных образований – внутригородских территорий города федерального значения, установление перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества осуществляется законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Наконец, в главе 12 ФЗ № 131 были предусмотрены некоторые дополнительные законодательные полномочия субъектов РФ, связанные с решением задач переходного периода (см., напр.: ст.84, ч.1-3 ст.85). Это касается, например, права субъектов РФ в своих законах определять порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений путем возложения задачи по их решению на органы местного самоуправления муниципальных районов впредь до окончания переходного периода 1 января 2009 г.: данное законодательное полномочие субъектов РФ было введено Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. Кроме того, в новой редакции ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., предложенной Федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г., субъектам РФ делегируются некоторые дополнительные законодательные полномочия по определению экономической основы местного самоуправления, а именно: установление разграничения муниципального имущества между районами и поселениями в законах, определяющих порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях в переходный период; принятие законов субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами по согласованным предложениям органов местного самоуправления (см.: п.11.1 ст.154 ФЗ № 122).
Тем не менее, как видно из приведенных норм, федеральный законодатель по-прежнему ставит перед собой задачу установить исчерпывающий перечень случаев законодательного вмешательства субъектов Федерации в названную сферу совместного ведения. В то же время продолжают возникать ситуации законодательных пробелов на федеральном уровне отдельных вопросов организации местного самоуправления или невозможности их регламентации в федеральном законе. Однако субъекты Федерации по ФЗ № 131 формально лишены права восполнить пробел. Решить проблему могут только сами федеральные органы непосредственно в федеральном законе либо путем закрепления в нем специального полномочия органов государственной власти субъектов РФ по урегулированию данного вопроса в региональном законе.