 |
|
Пределы правового регулирования вопросов организации местного самоуправления муниципальными правовыми актами
Важной чертой современного этапа муниципальной реформы является расширение правотворческих полномочий органов местного самоуправления. Несмотря на прежде всего управленческую природу деятельности по осуществлению местного самоуправления, направленную на исполнение законов, муниципальные органы приобретают, по сравнению с прежним Федеральным законом № 154, дополнительные полномочия в сфере правовой регламентации вопросов собственной организации. Указанные правотворческие полномочия муниципальных образований устанавливаются не только ФЗ № 131, указания на муниципальные акты содержатся также, например, в ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ. Так, муниципальные образования и их органы:
1. определяют в своих уставах полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе и те полномочия, которые не указаны в ФЗ № 131 (п.9 ч.1 ст.17 ФЗ № 131);
2. вправе принять к своему ведению иные вопросы, помимо закрепленных за ними ФЗ № 131, если эти вопросы не отнесены к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляются за счет доходов местного бюджета (ч.2 ст.14, ч.3 ст.15, ч.2 ст.16 ФЗ № 131);
3. определяют в уставе структуру органов местного самоуправления в соответствии с предусмотренными ФЗ № 131 требованиями, решают вопрос о наличии в этой структуре иных органов местного самоуправления, помимо обязательных (ч.1 ст.34 ФЗ № 131); устанавливают полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, разграничение полномочий между ними (п.5 ч.1 ст.44, ч.8 ст.22, ч.8 ст.25, ч.11 ст.35 ФЗ № 131); закрепляют порядок формирования, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности этих органов (ч.3 ст.34 ФЗ № 131), включая численность депутатов представительного органа муниципального образования (ч.6-8 ст.35 ФЗ № 131);
4. устанавливают численность избирательной комиссии муниципального образования в установленных ФЗ об основных гарантиях избирательных прав пределах, решают вопрос о придании ей статуса юридического лица (п.3 и 6 ст.24 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав);
5. определяют сроки назначения муниципальных выборов и устанавливают избирательную систему путем выбора ее вида из предусмотренных законом субъекта РФ видов избирательных систем, используемых на муниципальных выборах (ч.2 и 3 ст.23 ФЗ № 131);
6. определяют финансовые органы (должности) в соответствии с законодательством РФ, осуществляющие обслуживание местного бюджета и управление его средствами (п.7 ст.151 БК РФ); формы и порядок осуществления финансового контроля органами местного самоуправления (п.2 ст.266 БК РФ)
7. осуществляют правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с федеральным законом и законами субъекта РФ (ст.42 ФЗ № 131);
8. определяют в уставе основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также процедуру отзыва на основе установленной в законодательстве процедуры местного референдума (ч.2 ст.24 ФЗ № 131); устанавливают основания и порядок прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления (п.7 ч.1 ст.44 ФЗ № 131), а также порядок временного исполнения полномочий выборных должностных лиц в случае досрочного прекращения ими полномочий (ч.7 ст.36 ФЗ № 131);
9. регулируют порядок выступления граждан с правотворческой инициативой (ч.1 ст.26 ФЗ № 131);
10. регламентируют порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета (ч.11 ст.27 ФЗ № 131);
11. устанавливают порядок организации и проведения публичных слушаний (ч.4 ст.28 ФЗ № 131);
12. регулируют порядок назначения и проведения собрания граждан, полномочия собрания (ч.5 ст.29 ФЗ № 131);
13. определяют порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов (ч.2 ст.30 ФЗ № 131);
14. регулируют порядок назначения и проведения опроса граждан (ч.4 ст.31 ФЗ № 131);
15. регулируют порядок принятия решения о назначении местного референдума представительным органом муниципального образования (п.5 ст.15 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав);
16. определяют виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (п.6 ч.1 ст.44 ФЗ № 131); порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования (п.10 ч.1 ст.44 ФЗ № 131);
17. регулируют порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом (ч.1 ст.51 ФЗ № 131), а также порядок и условия его приватизации в соответствии с федеральным законом (ч.3 ст.51 ФЗ № 131), порядок создания муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.17 ФЗ № 131);
18. определяют порядок образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций в соответствии с федеральными законами (ч.4 ст.8 ФЗ № 131);
19. закрепляют в уставе порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (п.9 ч.1 ст.44 ФЗ № 131);
20. устанавливают решением представительного органа порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.1 ст.53 ФЗ № 131);
21. определяют условия оплаты труда депутатов, других выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (ч.2 ст.53 ФЗ № 131);
22. устанавливают в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа (ч.3 ст.54 ФЗ № 131); устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (ч.4 ст.17 ФЗ № 131);
23. принимают планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131);
24. решают на местном референдуме вопросы введения и использования средств самообложения граждан (ст.56 ФЗ № 131);
25. определяют порядок принятия органами местного самоуправления поселений и городских округов решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (ч.2 ст.17 ФЗ № 131);
26. определяют порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, с соблюдением требований федерального законодательства (ст.64 ФЗ № 131);
27. устанавливают официальные символы муниципальных образований (ч.3 ст.9 ФЗ № 131).
В приведенном перечне можно выделить правотворческие полномочия муниципальных образований, которые имеют характер первичного правового регулирования, осуществляемого при отсутствии достаточной законодательной основы на федеральном и региональном уровнях. Таким образом, органы местного самоуправления призваны восполнить существующие законодательные пробелы, т.е. сами вынуждены выступать в роли законодателя (например, при регулировании вопросов отзыва выборных лиц местного самоуправления, других форм народовластия – собраний, сходов, конференций, территориального общественного самоуправления, статуса выборных лиц местного самоуправления и др.).
| § 7. Муниципальные нормативные правовые акты, их виды,соотношение по юридической силе Муниципальные правовые акты (далее – МПА) образуют взаимосогласованную иерархическую систему, которая в свою очередь встроена в единую систему правовых актов, объединяющую также федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ на основе принципов верховенства Конституции и законов. Соответственно МПА являются обязательными для исполнения на всей территории муниципального образования и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч.3 – 5 ст.7 ФЗ № 131). МПА являются прежде всего правовой формой реализации вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом юридические основания принятия, а также механизм отмены и приостановления МПА как формы реализации вопросов местного значения и МПА как формы осуществления отдельных государственных полномочий различаются: последние могут приниматься лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч.2 ст.7 ФЗ № 131); они могут быть отменены или приостановлены не только издавшими их органами или судом, но и уполномоченным органом государственной власти РФ или субъекта РФ (ч.2 ст.7, ст.48 ФЗ № 131). Важным критерием классификации МПА выступает субъект, принявший акт. Соответственно разграничиваются: · МПА, принятые населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан, · МПА, принятые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, председателем представительного органа, иными органами местного самоуправления), По юридическому действию МПА разделяются на внутриорганизационные (например, постановления и распоряжения председателя представительного органа муниципального образования; распоряжения главы местной администрации) и акты внешнего властного действия (решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования; постановления главы местной администрации). МПА могут быть разграничены в зависимости от их правового содержания на нормативные и индивидуальные. Для нормативных МПА особое значение имеет классификация по юридической силе: высшей юридической силой обладают уставы муниципальных образований; по юридической силе им приравниваются оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан (ч.2 ст.43 ФЗ № 131). Нормативные правовые акты представительного органа принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, и не должны противоречить указанным актам (ч.3 ст.43 ФЗ № 131). Акты главы муниципального образования издаются в рамках его полномочий и в соответствии с уставом муниципального образования и решениями представительного органа (ч.4 ст.43 ФЗ № 131). Акты главы администрации также принимаются во исполнение его полномочий на основе законов, устава муниципального образования и нормативных правовых актов представительного органа (ч.6 ст.43 ФЗ № 131). |
| Copyright 2002-2009 © Дирекция портала "Юридическая Россия" |
Место уставов муниципальных образований в системе муниципальных правовых актов. Предмет регулирования устава. Порядок принятия, регистрации и вступления в силу устава муниципального образования
Устав муниципального образования является ядром системы МПА. Хотя он, как правило, принимается представительным органом (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – сходом граждан), устав выступает в качестве акта муниципального образования в целом. Указанные черты устава муниципального образования обусловлены:
· особым предметом его регулирования;
· особым порядком принятия и внесения в него изменений, а также вступления его в силу;
· высшей юридической силой в системе МПА и прямым действием на всей территории муниципального образования.
По предмету регулирования устав муниципального образования рассматривается законодателем не просто как акт, в общем виде регулирующий все вопросы организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, а как документ, содержащий достаточно детальное регулирование тех вопросов, которые прямо названы в качестве предмета регулирования устава муниципального образования в ФЗ № 131, других федеральных законах, законах субъектов РФ. Приведенный выше перечень вопросов, подлежащих правовому регулированию на муниципальном уровне, состоит главным образом из вопросов уставного регулирования (см. выше подраздел: Пределы правового регулирования вопросов организации местного самоуправления муниципальными правовыми актами).
Ряд вопросов, закрепляемых в уставе муниципального образования, не связан с созданием новых нормативных положений: в уставе лишь воспроизводятся законодательные положения. Так, например, наименование и границы муниципального образования, наименование представительного органа, главы МО, местной администрации закрепляются в уставе, а устанавливаются в законе (законах) субъекта РФ; основания (случаи) досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления определяются ФЗ № 131 и в то же время являются предметом регулирования устава (п.7 ч.1 ст.44 ФЗ № 131).
Значительная часть норм устава имеет характер «вторичного регулирования» - в уставе выбирается вариант регулирования в предусмотренных законами пределах. Так, например: структура органов местного самоуправления избирается из предлагаемых в ФЗ № 131 вариантов с соблюдением установленных законодательных принципов; требования к муниципальным должностям, условия и порядок прохождения муниципальной службы закрепляются в уставе в соответствии с федеральным законом и законами субъектов РФ; в уставе закрепляется перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению соответствующего муниципального образования (на основе перечня вопросов местного значения, установленных ФЗ № 131); в уставе определяется вид избирательной системы, применяемой в соответствующем муниципальном образовании, из числа закрепленных в законе субъекта РФ видов избирательных систем, уставное регулирование распространяется также на порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования, которые определяются в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ (ч.3 ст.39 ФЗ № 131); конкретный срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, выборных должностных лиц (с учетом установленного законом верхнего и нижнего предела – 2 года и 5 лет соответственно).
Вместе с тем, ряд вопросов уставного регулирования можно обозначить как вопросы «первичного регулирования», т.е. те, которые определяются именно в уставе муниципального образования с соблюдением установленных законом рамок, как, например: состав территории муниципального образования; официальные символы; порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ в поселениях и городских кругах, принятия решения о самороспуске представительного органа; порядок прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц; регулирование подотчетности и подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления внутри системы местного самоуправления.
Ряд вопросов регулируется в уставе муниципального образования лишь в определенной части с допускаемой законом конкретизацией отдельных аспектов в других муниципальных нормативных правовых актах, прежде всего, актах представительного органа. Так, например, при регулировании форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в уставах непосредственно определяются гарантии такого участия, иные вопросы (порядок организации и проведения) подлежат регулированию полностью или в части (по выбору муниципального образования) в иных МПА, а именно: порядок назначения и проведения собраний граждан (ч.5 ст.29 ФЗ № 131); порядок организации и проведения публичных слушаний (ч.4 ст.28 ФЗ № 131); порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов (ч.2 ст.30 ФЗ № 131); порядок назначения и проведения опроса граждан (ч.4 ст.31 ФЗ № 131). В ФЗ № 131 используется следующая формулировка: «определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования)».
Порядок принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, а также вступления его (их) в силу отличается следующими особенностями:
1. Наличие обязательной стадии обсуждения проекта устава (изменений в него) гражданами. В связи с этим проект устава (изменений в него) подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава (изменений в него). Одновременно должен быть опубликован (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок участия граждан в обсуждении и учета предложений граждан по проекту (ч.4 ст.44 ФЗ № 131). Обязательной формой обсуждения являются публичные слушания по проекту устава (изменений в него) (п.1 ч.3 ст.28 ФЗ № 131).
Регулирование порядка организации и проведения публичных слушаний осуществляется в уставе муниципального образования и (или) в ином (иных) правовых актах представительного органа муниципального образования. Таким образом, наличие специального муниципального правового акта о порядке проведения публичных слушаний (наряду с уставным регулированием или без такового) является обязательным (ч.4 ст.28 ФЗ № 131). Это может быть как универсальный муниципальный правовой акт «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании», где будут урегулированы особенности проведения публичных слушаний по проекту устава (изменениям в него), так и муниципальный правовой акт об организации и проведении публичных слушаний по проекту устава (изменений в него).
Публичные слушания по проекту устава муниципального образования (изменений в него) согласно ФЗ № 131 отличаются определенной спецификой, которая обусловлена сочетанием процедуры публичных слушаний с процедурой публичного обсуждения. Отдельные этапы последней предполагают в том числе подготовку публичных слушаний: это касается, в частности, требования официального опубликования (обнародования) проекта устава (изменений в него) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава. Сама же процедура обсуждения, как уже было отмечено выше, включает публичные слушания в качестве одного из обязательных элементов: при этом возможно применение, наряду с публичными слушаниями, иных способов обсуждения и учета предложений граждан по проекту устава (изменений в него).
За рамками закрепленных в ФЗ № 131 принципов муниципальные образования осуществляют собственное правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний по проекту устава (изменений в него): самостоятельно выбирают способ обнародования проекта и его обязательного официального опубликования, а также способ оповещения жителей о времени и месте проведения публичных слушаний; обеспечивают гарантии репрезентативного участия жителей в публичных слушаниях (в отношении публичных слушаний на уровне муниципального района, в частности, важно обеспечить представительство от всех поселений, входящих в муниципальный район). Указанные вопросы могут быть отражены в «порядке участия граждан в обсуждении проекта устава (изменений в него)», публикуемом вместе с проектом.
2. Принятие устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в него на заседании представительного органа муниципального образования большинством в две трети от установленной численности депутатов представительного органа (ч.5 ст.44 ФЗ № 131). Порядок внесения изменений и дополнений в устав, а также вид акта о внесении изменений (дополнений) в устав определяется уставом муниципального образования (п.6 и 10 ч.1 ст.44 ФЗ № 131).
3. Обязательным условием вступления устава (изменений в него) в силу является государственная регистрация устава (акта о внесении изменений и дополнений в него) и официальное опубликование (обнародование) зарегистрированного устава (акта о внесении изменений и дополнений в него).
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и изменений в них является формой надзора (контроля) со стороны государства в лице уполномоченных государственных органов за исполнением органами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, т.е. формой правового надзора (контроля) или надзора (контроля) за законностью местного самоуправления (ч.1 ст.77 ФЗ № 131). Указанная природа регистрации обусловлена тем, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования (ч.2 ст.4 Федерального закона № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»). Таким образом, проверка устава (изменений в него) на предмет соответствия закону осуществляется как с точки зрения его содержания (материальный аспект), так и с точки зрения формы принятия (процессуальный аспект). В связи с этим для государственной регистрации представляются не только сам устав муниципального образования (новая редакция положений устава с внесенными изменениями), но и документы, подтверждающие соблюдение установленного законом порядка принятия устава (изменений в него) (ч.2 и ч.4 ст.3 ФЗ № 97):
· решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования (изменений в него), а также протокол заседания представительного органа либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования (изменения в него);
· сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава (акта о внесении изменений) и о результатах публичных слушаний по проекту. (Требование о предоставлении этих сведений в регистрирующий орган не распространяется на уставы и акты о внесении изменений в них, принятые до 1 сентября 2005 г., т.е. до дня вступления в силу ФЗ № 97 – см.: ч.1 и ч.2 ст.6 ФЗ № 97).
Государственная регистрация – форма предварительного правового надзора (контроля), поскольку проверяется не вступивший в силу муниципальный правовой акт. При этом факт государственной регистрации является условием вступления устава или изменений в него в силу. Согласно ч.8 ст. 44 ФЗ № 131, устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступает в силу после их официального опубликования (обнародования). Направление устава муниципального образования (акта о внесении изменений в него) на государственную регистрацию в регистрирующий орган – обязанность главы муниципального образования, которая исполняется в 15-дневный срок со дня принятия названного акта (ч.1 ст.3 ФЗ № 97).
Государственная регистрация устава муниципального образования и изменений в него включает, помимо проверки законности указанных муниципальных правовых актов с точки зрения их содержания и порядка принятия, следующие действия (ст.4 ФЗ № 97):
· принятие решения о государственной регистрации (в тридцатидневный срок со дня представления устава для регистрации);
· присвоение государственного регистрационного номера, внесение сведений об уставе в государственный реестр уставов муниципального образования субъекта РФ (дата государственной регистрации);
- выдача свидетельства о государственной регистрации устава (направляется в пятидневный срок главе муниципального образования).
Если по результатам проверки будет установлено противоречие устава закону, регистрирующим органом принимается решение об отказе в государственной регистрации (решение направляется в пятидневный срок главе муниципального образования и может быть обжаловано в судебном порядке).
До 1 сентября 2005 года (дня вступления в силу ФЗ № 97) полномочия по государственной регистрации уставов МО и изменений в них осуществляли уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ (п.16 ст.5, п.3 ст.8 Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
С 1 сентября 2005 года эти полномочия передаются Главным управлениям Министерства юстиции РФ по федеральным округам и их структурным подразделениям в субъектах РФ. Главные управления организуют государственную регистрацию, а их структурные подразделения в субъектах РФ ее осуществляют (Пдп. 7 п. 5 Приказа Минюста РФ от 28 января 2005 г. № 7 в сочетании с ч.ч. 1 и 3 ст. 1 ФЗ № 97). Соответственно, структурные подразделения Главного управления Минюста по федеральному округу в субъектах РФ осуществляют включение сведений о зарегистрированных уставах муниципальных образований в базу данных государственного реестра уставов муниципальных образований (абз.3 п.3 Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него). Таким образом, функция государственной регистрации уставов МО возлагается ныне на федеральные органы исполнительной власти.
Уставы муниципальных образований и акты о внесении изменений в них, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу ФЗ № 97 (т.е. до 1 сентября 2005 г.), в органах государственной власти субъекта РФ в предусмотренном ранее порядке, направляются в структурное подразделение Главного управления Минюста по федеральному округу соответствующего субъекта РФ для присвоения им регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации и включения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Обязанность передачи этих уставов (изменений в них) возлагается на органы, осуществившие регистрацию уставов в прежнем порядке. Данная обязанность должна была быть исполнена в течение трех месяцев со дня вступления в силу ФЗ № 97 (т.е. до 1 декабря 2005 г.) (ст.7 ФЗ № 97). В указанных случаях не требовалось принятия нового решения о государственной регистрации устава (акта о внесении изменений в него).