 |
|
Понятие и отличительные особенности муниципальных выборов
quest1В настоящее время в науке конституционного права доминирующей является трактовка понятия «выборы» как избрания соответствующих органов и должностных лиц (Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 21., Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации// под ред. Иванченко А.В. М., 1999. С.703).
Существуют и иные определения муниципальных выборов. По мнению А.А. Замотаева и А.Я. Сливы «муниципальные выборы - форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление» (Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации// под ред. Иванченко А.В. М., 1999. С.448).
Однако констатировав очевидный факт, что муниципальные выборы - это избрание населением органов и должностных лиц местного самоуправления, либо волеизъявление население муниципального образования по данному вопросу, нельзя понять ни сущность данных выборов, ни их отличительных особенностей.
Известно более широкое понимание института муниципальных (местных) выборов. Так, по мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова «местные выборы в широком смысле – это общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретных муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно и самостоятельно или через депутатов избирать глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами собственных муниципальных образований, осуществляют иные свои права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей».
Исходя из данного определения в понятие «муниципальные (или местные) выборы» дополнительно включается: избрание должностных лиц местного самоуправления на собраниях (сходах) граждан, а также избрание должностных лиц местного самоуправления представительными органами местного самоуправления.
Изложенная точка зрения представляется достаточно обоснованной. Конституция Российской Федерации закрепляет всеобщее равное и прямое избирательного права при тайном голосовании только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Между тем, избрание должностных лиц представительным органом местного самоуправления, в принципе, является ни чем иным, как непрямыми выборами. Таким же образом избираются президенты в большинстве парламентских республик. Что касается избрания должностного лица на собрании (сходе) граждан, данная процедура также может быть отнесена к выборам. На собрании (сходе) граждан без сомнения реализуются избирательные права, закрепленные статьей 32 Конституции Российской Федерации. Земские выборы от крестьянской курии проводились в России именно посредством проведения волостных сходов и уездных собраний (Градовский А.Д. Крестьянские выборы. С-Пб., 1884).
В отношении федеральных и региональных выборов понятие «избрание» и понятие «выборы» по существу являются синонимами. На федеральном уровне избираются только Государственная Дума и Президент Российской Федерации. На региональном уровне также и представительный орган, и высшее должностное лицо (глава высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, по общему правилу, избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, на федеральном и региональном уроне выборы по существу являются единственной формой избрания органов и должностных лиц. На муниципальных же выборах формы избирания более многообразны, соответственно и понятием «выборы» охватываются не только электоральные процедуры.
Из этого, разумеется, не следует, что избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан должно осуществляться в соответствии с нормами избирательного законодательства. Однако необходимо признать, что право на существование имеет не только сугубо электоральное, но и расширительное понимание института муниципальных выборов. С другой стороны, объединение в один институт правовых норм, регулирующих как избрание органов и должностных лиц населением муниципального образования, так и избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан, хоть и допустимо в принципе, но может вызвать ненужную терминологическую путаницу при использовании понятия «выборы». Представляется, что необходимо воздержаться от использования термина «выборы» по отношению к неэлекторальным процедурам.
Что касается места муниципальных выборов в правовой системе Российской Федерации, данный вопрос неразрывно связан с определением отраслевой принадлежности самого избирательного права.
Избирательное право рассматривается как комплексный институт (Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. под редакц. Иванченко А.В. М., 1999. С.45), как подотрасль конституционного права (Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С 14), даже как самостоятельная отрасль права (Лысенко В.И. Некоторые проблемы российского избирательного права // Государство и право. 1995. №8. С.14-15), А.Н. Кокотов употребляет по отношению к избирательному праву эпитет «мощная подотрасль» конституционного права (Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие и структура // Правоведение. 1998. №1. С.22.).
По нашему мнению, нормативные включения из административного, финансового, трудового, иных отраслей права не влияют на принадлежность избирательного права к подсистеме конституционного права и не носят настолько существенного характера, который позволили бы рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института. Так, право кандидата на отпуск является лишь одним из элементов системы гарантий его деятельности. Институт избирательных фондов, при всей его важности, есть ни что иное как средство обеспечения формального равенства кандидатов, нивелирующее материальное преимущество одних кандидатов перед другими. Что касается нормативных включений из административного права, нормы, регламентирующие управленческую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, связанную с подготовкой и проведением выборов настолько органично вписываются в систему избирательного законодательства, что конституционно-правовой и административно-правовой аспекты такой деятельности по существу неотделимы друг от друга.
В этой связи представляются наиболее обоснованным отнесение избирательное право к числу подотраслей конституционного права.
Что касается места муниципальных выборов в системе российского избирательного права, единственную концептуальную позицию по данному вопросу высказал С.Д. Князев. По его мнению общая часть избирательного права Российской Федерации включает в себя следующие институты: принципы избирательного права, субъекты избирательного права, финансовое обеспечение избирательных отношений, избирательный процесс, обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период, обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства; особенную же часть образуют институты выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления (Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики). Автореферат диссертации в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. С-Пб., 1999. С.14.).
Такое структурирование избирательного права исчерпывающим образом отражает российскую специфику регламентации выборов всех уровней. Общую часть избирательного права образуют по преимуществу нормы, содержащиеся в правовых актах федерального уровня и являющиеся едиными для всех уровней выборов.
В свою очередь, институтами выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления охватываются правовые нормы, регламентирующие особенности подготовки и проведения выборов того или иного уровня.
Дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, обладает широчайшим комплексом электоральных прав, например, активным избирательным правом, правом выдвижения кандидатов, правом участия в сборе подписей, правом на обжалование результатов выборов. Данные права носят унифицированный характер и практически не различаются в зависимости от уровня выборов.
Уместно поставить вопрос, каким образом такое положение сочетается с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти?
По нашему мнению, право на осуществление местного самоуправления не находится в противоречии с комплексом электоральных прав, предоставляемых гражданам Российской Федерации современным избирательным законодательством.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит муниципальные выборы к формам осуществления местного самоуправления населением муниципального образования. С этим можно согласиться, но лишь отчасти. Действительно, понимание выборов как формы осуществления местного самоуправления вытекает из части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации. В то же время согласно части 1 той же статьи «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Очевидно, что посредством муниципальных выборов население муниципального образования не решает вопросов местного значения, а лишь определяет персональный состав органов и должностных лиц, призванных решать такие вопросы.
При всей значимости конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, нельзя не признать, что они носят правообеспечительный характер по отношению к праву на осуществление местного самоуправления.
Нельзя не согласиться и с мнением С.Д. Князева о правообеспечительной роли российского избирательного права по отношению к конституционному праву граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики). Автореферат диссертации в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. С-Пб., 1999. С.6).
Возникает своего рода правообеспечительная цепочка: посредством муниципальных выборов обеспечивается реализация конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а данные права, в свою очередь, обеспечивают реализацию права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Следует признать, что функция избирательного законодательства по обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления выполняется им достаточно успешно. Одним из несомненных успехов в этой области необходимо признать установление действенных механизмов периодичности проведения муниципальных выборов, и, как следствие, непрерывности участия граждан Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления. Положения федерального законодательства, закрепляющие равный статус кандидатов, минимальные сроки избирательной кампании и многие другие создали реальные предпосылки для свободного определения населением муниципального образования лиц, решающих вопросы местного значения от его имени.
В связи с изложенным, избирательное законодательство можно рассматривать как гарантию осуществления прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Необходимо особо отметить, что на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в муниципальных выборах, в отличие от выборов регионального и федерального уровня, могут участвовать иностранцы, если такая возможность предусмотрена международным договором Российской Федерации. В этой связи правом на осуществление местного самоуправления могут обладать не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы.
Кроме того, муниципальные выборы, даже в самом широком понимании - это лишь один из способов определения персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Указом Президента Российской Федерации от 26.10.93 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была предусмотрена возможность формирования представительных органов местного самоуправления районов и сельсоветов из представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в их состав. Данная конструкция может применяться в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 08.07.91. № 1562-I «О структуре и функциях органов представительной и исполнитель ной власти в Ленинграде» мэр города Ленинграда наделялся правом назначать и освобождать от должности главу районной администрации - должностное лицо местного самоуправления.
Институт муниципальных выборов необходимо отличать от смежных институтов. К ним относятся отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и местный референдум, которые, как и институт выборов, неразрывно связаны с процедурой голосования.
Отличие института выборов и института отзыва очевидно: отзыв - это экстраординарная процедура, посредством которой лицо привлекается к ответственности, а выборы - это процедура, посредством которой избирателями осуществляет периодическая ротация персонального состава органов и должностных лиц.
Институт местного референдума, несмотря на то, что его процедурные аспекты не только аналогичны избирательным, но и регулируются в значительной степени одними и теми же положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдум граждан Российской Федерации», имеет одно принципиальнейшее отличие от института муниципальных выборов. На выборах осуществляется избрание на определенную должность конкретного лица или группы лиц. Руководствуются избиратели программами кандидатов, оценкой их личных или профессиональных качеств, или иными мотивами, выбирается прежде всего конкретное лицо, которое в последствии будет решать вопросы местного значения. На местном референдуме население муниципального образования решает вопрос местного значения непосредственно. Именно поэтому законодательство запрещает проведение местного референдума по вопросам, связанным с определением персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления. Для решения персональных вопросов существуют специальные процедуры: выборы и отзыв.
В связи с изложенным, муниципальные выборы - это способ определения персонального состава органов местного самоуправления, а также определения лиц, замещающих выборные муниципальные должности, основанный на реализации избирательных прав граждан Российской Федерации и, в предусмотренных законом случаях, иностранных граждан в порядке, определенном избирательным законодательством.
Вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов регулируются на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.
quest2Конституцией Российской Федерации вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов урегулированы весьма лаконично.
Часть 3 статьи 3 указывает на то, что свободные выборы являются, наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа. Кроме того, часть 2 статьи 32 закрепляет право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Относится к муниципальным выборам также статья 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами, в частности, посредством участия в выборах.
Собственно, правовое регулирование рассматриваемого вопроса осуществляется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятыми на его основе законами субъектов Российской Федерации, а также Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
quest3Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выполняет следующие функции.
1. Основной его функцией является определение основ избирательной системы Российской Федерации и основных электоральных прав граждан Российской Федерации.
2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит большую часть норм российского избирательного права.
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является высшим звеном в иерархии избирательных законов Российской Федерации и обладает большей юридической силой, нежели иные избирательные законы.
4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гарантирует избирательные права граждан Российской Федерации от их нарушения иными правовыми актами.
5. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выполняет функцию модельного акта по отношению к иным избирательным законам.
Отдельного рассмотрения заслуживает Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Данный закон был направлен на формирование системы местного самоуправления в тех субъектах Российской Федерации, где это по каким-либо причинам не было сделано, он направлен на урегулирование экстраординарных ситуаций, нарушающих права граждан, и, в некотором смысле, носит чрезвычайный характер.
quest4Из всей сферы правового регулирования, обозначенной в статье 1 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», он в настоящее время может применяться только в трех случаях: при отсутствии закона субъекта Российской Федерации, регулирующего проведения муниципальных выборов, при отсутствии устава муниципального образования, а также при первичном определении границ муниципальных образований в отсутствие закона субъекта Российской Федерации. Прочие случаи урегулированы Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного права не имеют самостоятельного значения, они вторичны по отношению к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нормы данного Федерального закона могут воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации текстуально, может воспроизводиться лишь их смысл, нормы Федерального закона могут подвергаться большей или меньшей детализации – это не может оказать существенного влияния на подготовку и проведение выборов.
Не имеет также большого значения, и тот факт, принят ли в субъекте единый кодификационный акт по вопросам избирательного права (Республика Башкортостан: Кодекс о выборах Республики Башкортостан от 01.09.97 № 118-З // Известия Башкортостана. 1997. № 202; Свердловская область Кодекс о выборах Республики Башкортостан от 01.09.97 № 118-З // Известия Башкортостана. 1997. № 202), либо приняты единые законы, регулирующие проведение всех видов муниципальных выборов (Ленинградская область: Закон Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 24.08.2000 № 28-ОЗ // Вестник Правительства Ленинградской области. 2000. № 9; Республика Татарстан: Закон Республики Татарстан «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Татарстан» от 21.01.2000 № 36 // Республика Татарстан. 2000. № 19; либо вопросы проведения выборов в представительные органы местного самоуправления и выборы должностных лиц местного самоуправления регулируются отдельными законами (Удмуртская Республика: Закон Удмуртской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике» от 14.01.98 №571-I // Известия Удмуртской Республики. 1998. №6-7.; Закон Удмуртской Республики «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Удмуртской Республике» 572-I // Удмуртская правда. 1998. №7, Санкт-Петербург Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2003. №41).
Большие объемы избирательных законов субъектов Российской Федерации создают лишь иллюзию крупномасштабного правового регулирования субъектов Российской Федерации, иллюзию того, что в рамках субъекта Российской Федерации может быть создана сколько-нибудь самобытная избирательная система.
Особняком в этом ряду стоит Избирательный кодекс Свердловской области. Данным актом максимально используются возможности, предоставленные региональному законодателю.
Роль уставов муниципальных образований в вопросе правового регулирования муниципальных выборов весьма скромна.
Как справедливо отмечает С.Д. Князев, «нормотворческие акты органов местного самоуправления выступают в качестве источников избирательного права в тех случаях, когда они в соответствие с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений, имеющих местное значение» (Князев С.Д. Указ. соч. С.22).
Населением муниципального образования должна самостоятельно определяться структура органов и должностных лиц местного самоуправления, а также сроки их полномочий.
Собственно, вопросы подготовки и проведения выборов уставами муниципальных образований, по общему правилу, не регламентируются.
Исключение составляют случаи, когда субъект Российской Федерации делегирует те или иные нормотворческие полномочия на местный уровень. Так Избирательный кодекс Свердловской области позволяет муниципальным образованиям самостоятельно определять избирательную систему, применяемую на муниципальных выборах (мажоритарную или пропорциональную).