 |
|
Нормативно-правове забезпечення протидії злочинності.
Основу надійної і компетентної роботи різних державних органів, у тому числі й тих, які здійснюють протидію злочинності, становить ефективне нормативно-правове регулювання.
Необхідність правового регулювання протидії злочинності обумовлена наявністю наступних важливих обставин:
– дана діяльність у силу своєї специфіки може обмежувати права і свободи людини, тому вона повинна здійснюватися строго в рамках закону, що є найважливішою гарантією забезпечення конституційних прав і свобод громадян;
– право впливає на відносини, що складаються у правоохоронній сфері.
Правове регулювання протидії злочинності характеризується наявністю двох взаємозалежних елементів: нормативно-правової та індивідуально-правової регламентації. Нормативно-правовий елемент включає розробку і закріплення загальних, формально визначених правил поведінки. Він покликаний забезпечувати єдиний порядок регулювання суспільних відносин, що складає зміст діяльності суб’єктів протидії злочинності, шляхом створення, зміни або скасування правових норм, визначення сфери їх дії і суб’єктів реалізації. Індивідуально-правова регламентація полягає в прийнятті владних індивідуально-правових рішень на основі загальних правил для вирішення конкретних юридичних ситуацій.
Правова основа діяльності цих органів є не що інше, як сукупність взаємозалежних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в даній сфері з метою їх упорядкування, охорони і розвитку відповідно до суспільних вимог. Основне призначення нормативних актів – регламентувати організацію і функціонування системи протидії злочинності і забезпечувати її ефективний подальший розвиток.
Таким чином, юридичні норми, що містяться в даних нормативно-правових актах, повинні регламентувати:
– організацію вищевказаної системи, тобто її основні завдання, принципи діяльності, структуру, місце цієї системи в державному механізмі;
– основні напрямки діяльності органів щодо протидії злочинності;
– права і обов’язки суб’єктів, що здійснюють управлінську, правозастосовну і контрольно-наглядову діяльність, порядок використання наданих їм сил, форм, методів, засобів;
– порядок взаємодії з іншими державними і недержавними установами, що не входять у дану систему.
Залежно від правосуб’єктності державних органів, видавані ними нормативно-правові акти мають різну юридичну силу і межі дії. Систему законодавчих актів, що визначають завдання, функції і повноваження органів, для яких протидія злочинності є основним обов’язком, становлять Конституція України як Основний закон нашої держави, Закони України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, „Про оперативно-розшукову діяльність”, „Про прокуратуру”, „Про міліцію”, „Про Службу безпеки України”, „Про Державну податкову службу в Україні”, „Про Державну кримінально-виконавчу службу України”, Митний кодекс України, тощо.
Визначальне значення для формування правових основ протидії злочинності має Конституція України. Основний закон задає загальні напрями всієї державної політики і функціонування системи державної влади, визначаючи, наприклад, наступне: організацію і здійснення правосуддя (розділ VIII), контрольно-наглядової діяльності (розділ VII), повноваження органів влади і взаємовідношення між ними (розділи ІV-VІ).
Безпосереднє значення для здійснення протидії злочинності мають положення Конституції України про основні права, свободи і обов’язки громадян (розділ II), а також норми, що визначили юридичну базу гарантій режиму законності. Йдеться, зокрема, про те, що всі державні органи, їх посадовці, об’єднання громадян і інші суб’єкти права повинні діяти в межах Конституції України і відповідно до законів України (ст. 6); громадянам гарантується право звернення в суд для захисту своїх конституційних прав і свобод (ст. 8); прокуратурі надається право здійснювати нагляд за виконанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (п. 3 ст. 121).
Крім того, Конституція України в загальному вигляді визначила пріоритетні напрями розвитку держави і суспільства, матеріальні і духовні цінності, що підлягають захисту, конституційний лад держави, її суверенітет, адміністративно-територіальний устрій і т.д.
Щодо інших законодавчих актів, то увесь їх масив може бути розділено на три підгрупи:
– акти, що фіксують основні параметри здійснення протидії злочинності в межах державного механізму (наприклад, Закони України „Про основи національної безпеки України”, „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, „Про оперативно-розшукову діяльність”, „Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними”, „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом” тощо);
– акти, що фіксують правовий статус і компетенцію окремих суб’єктів протидії злочинності в зазначеній сфері (наприклад, Закони України „Про державну податкову службу в Україні”, „Про міліцію”, „Про прокуратуру”, „Про державну Прикордонну службу України”, „Про Службу безпеки України” тощо);
– акти, що фіксують окремі питання забезпечення функціонування системи протидії злочинності (наприклад, Закони України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, „Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві” тощо).
Так, наприклад, Закон України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” визначає:
– метою боротьби з організованою злочинністю є: встановлення контролю над нею, її локалізація, нейтралізація та ліквідація, а також усунення причин і умов існування організованої злочинності (ст. 2);
– систему суб’єктів боротьби з організованою злочинністю становлять: органи, спеціально створені для боротьби з організованою злочинністю, до яких належать спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України та спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, а також органи, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, до яких належать інші підрозділи органів внутрішніх справ України і Служби безпеки України, органи прокуратури України, митні органи і органи Державної прикордонної служби України, органи державної податкової служби та державної контрольно-ревізійної служби, органи і установи виконання покарань, розвідувальний орган Міністерства оборони України, Служба зовнішньої розвідки України (ст. 5);
– напрямками боротьби з організованою злочинністю є: виявлення та усунення або нейтралізація негативних соціальних процесів і явищ, що породжують організовану злочинність та сприяють їй, запобігання нанесенню шкоди людині, суспільству, державі, запобігання виникненню організованих злочинних угруповань, виявлення, розслідування, припинення і запобігання правопорушенням, вчинюваним учасниками організованих злочинних угруповань, притягнення винних до відповідальності, запобігання встановленню корумпованих зв’язків з державними службовцями та посадовими особами, втягненню їх у злочинну діяльність, запобігання легалізації коштів, здобутих злочинним шляхом, використанню суб’єктів підприємницької діяльності для реалізації злочинних намірів, тощо (ст. 6);
– порядок утворення та ліквідації, підпорядкування, формування штатів та кадрового забезпечення, межі компетенції та повноваження спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ і Служби безпеки України (ст.ст. 9–12);
– порядок, умови та специфіку застосування у боротьбі з організованою злочинністю таких заходів як використання негласних співробітників (ст. 13) та спеціальних технічних засобів (ст. 15) з метою виявлення та документування злочинної діяльності;
– форми та порядок взаємодії спеціальних підрозділів між собою (ст. 16) та з іншими суб’єктами у питаннях боротьби з організованою злочинністю (ст. 17), а також перелік основних обов’язків цих органів щодо сприяння діяльності (ст. 18);
– специфіку вирішення окремих питань інформаційного, фінансового, матеріально-технічного та науково-дослідницького забезпечення боротьби з організованою злочинністю (ст.ст. 19–21);
– систему основних об’єктів, напрямки, форми та види контрольно-наглядової діяльності з боку Верховної Ради України та прокуратури України у боротьбі з організованою злочинністю (ст.ст. 23–26).
Що стосується підзаконних нормативно-правових актів, то їх основна роль полягає у деталізації законодавчих положень. На даному рівні правову основу діяльності правоохоронних органів щодо протидії злочинності складають:
1) Акти (постанови) Верховної Ради України, які приймаються, як правило, в політичних цілях з метою відзначення стану певної сукупності соціальних відносин, проблем, які є щодо їх функціонування, визначення напрямків і форм їх врегулювання, тощо (наприклад, Постанова Верховної Ради України „Про стан боротьби з організованою злочинністю у 2004-2005 роках”).
2) Укази та розпорядження Президента України, які ухвалюються для вирішення питань, що не знайшли законодавчого врегулювання (наприклад, Указ Президента України “Про систему заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції” № 175 від 9 лютого 2004 року) або спрямовані на розвиток законодавчих норм (наприклад, Указ Президента України „Про заходи щодо забезпечення особистої безпеки громадян та протидії злочинності” № 1119/2005 від 19 липня 2005 р.).
3) Акти (постанови та розпорядження) Кабінету Міністрів України. Ці нормативні акти містять положення щодо механізму реалізації політики держави у сфері правоохоронної діяльності та протидії злочинності (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2003 р. № 877 затверджено Програму реалізації державної політики у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів на 2003–2010 рр.).
4) Програмні документи, що містять комплекси заходів різного характеру, спрямованих на протидію злочинності (наприклад, Комплексна програма профілактики правопорушень на 2007–2009 рр., затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 1767 від 20 грудня 2006 р.).
5) Відомчі нормативно-правові акти, що представляють відповідну правотворчість суб’єктів протидії злочинності (наприклад, Наказ МВС України “Про затвердження Настанови про діяльність органів і підрозділів внутрішніх справ України з попередження злочинів” № 507 від 25.06.2001 р.).
Ця Настанова є основним відомчим нормативним документом, в якому викладено мету, завдання, методи попереджувальної діяльності, порядок її організації та забезпечення, а також заходи щодо оперативно-розшукового запобігання злочинам силами органів внутрішніх справ України. Вона має комплексний характер.
Запобігання злочинам органами і підрозділами внутрішніх справ України, як зазначається в Настанові, – це вид діяльності працівників органів та підрозділів внутрішніх справ щодо виявлення, послаблення впливу та нейтралізації дії причин і умов, які сприяють їхньому вчиненню, вживання заходів до осіб, поведінка яких свідчить про високу імовірність вчинення ними злочину, забезпечення активного залучення громадськості до цієї роботи, інформування населення про засоби і способи правомірного захисту від злочинних посягань.
Прийняття цієї Настанови було необхідним компонентом на шляху систематизації відомчої нормативної бази з питань запобігання злочинам та протидії злочинності. У ній приділяється значна увага обов’язкам та заходам оперативно-розшукової діяльності підрозділів кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, досудового слідства і дізнання та штабами міськрайлінорганів внутрішніх справ.
В цілому ж сучасна нормативно-правова база протидії злочинності характеризується певною недосконалістю з позиції комплексного охоплення всіх сторін і напрямків впливу на злочинність, а також змішуванням компетенції, дублюванням функціональних обов’язків суб’єктів протидії злочинності. Наразі на сьогоднішній день при розмежуванні функцій суб’єктів протидії злочинності існує ряд проблем і протиріч, обумовлених відсутністю точності у визначенні окремих сфер впливу.
7.6. Координація протидії злочинності.
В юридичній літературі термін координаціявикористовується тоді, коли мова йде про взаємоузгоджені спільні дії різних органів, організацій, установ, які беруть участь у будь-якій діяльності.
Основними рисами координації, як особливої процедурної форми управління протидією злочинності, є:
– змістом координації є узгодження, тобто такий організаційний вплив, де у процесі управління застосовується специфічний комбінований метод, який складається на різних стадіях з пропорційно дозованих переконання, примусу і дозволу;
– для всіх наявна єдина стратегічна мета – мінімізація, нейтралізація, усунення причини та умов злочинів, зниження рівня злочинності до певного рівня;
– узгодження дій здійснюється лише в межах вирішення спільних для органів, установ і організацій завдань протидії злочинності, оскільки у даному випадку є функціональний взаємозв’язок між ними; специфічні для кожного органу функції предметом координації не можуть бути, тому що їх здійснення входить до компетенції окремого суб’єкта;
– дії суб’єктів протидії злочинності узгоджуються за метою, місцем, строком виконання та планом з урахуванням компетенції кожного органу;
– суб’єкти протидії злочинності самостійні у вирішенні тактичних питань;
– між ними налагоджені рівноправні зв’язки у процесі координації.
Отже, координація профілактики злочинів – це узгодження дій тактично самостійних суб’єктів системи протидії злочинності за різними елементами діяльності при наявності рівноправних зв’язків між ними, спільної стратегічної мети діяльності, для підвищення ефективності діяльності.
Координація сприяє підвищенню законності як у межах протидії злочинності, так і правоохоронної діяльності, оскільки покращується можливість отримувати більш повну та суттєву інформацію про стан злочинності, про причини та умови вчинення злочинів, про заходи протидії злочинності, правоохоронну діяльність та впливати на ці обставини владними засобами.
Стадіями процесу координаціїу сфері протидії злочинностіє наступні операції:
1. Визначення мети та завдань координації дій суб’єктів протидії злочинності.
2. Аналіз інформації про стан злочинності та системи протидії злочинності. Такого роду інформація може бути представлена не лише правоохоронними органами, але й громадськими формуваннями (насамперед, правозахисними, які залучають до вивчення стану злочинності науковців, проводять вивчення громадської думки тощо). Порівнюючи інформацію, яка поступила з різних джерел, можна більш об’єктивно встановити реальний стан речей.
3. Прогнозування тенденцій розвитку явищ та процесів злочинності та протидії ним, а також факторів, які сприяють вчиненню злочинів, на окремій території та у визначений період часу.
4. Вибір напрямків та форм координаційної діяльності. Напрям координаційної діяльності відображає специфіку об’єкта координаційної діяльності та суб’єктного складу учасників узгоджених дій (наприклад, координація злочинів серед неповнолітніх має специфічний об’єкт координації – злочинність серед неповнолітніх, в узгодженій діяльності беруть участь суб’єкти, коло яких передбачене Законом України „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх”. Форма координаційної діяльності – це практичне втілення координаційної діяльності. Вони мають різноманітний характер. Їх вибір пов’язаний з конкретною обстановкою, завданнями та компетенцією координаційного органу.
5. Розробка заходів координації протидії злочинності та оформлення їх відповідними рішеннями, планами або програмами. Розробка названих заходів відбувається на основі визначених напрямів та обраних форм координації з урахуванням їх специфіки з тим, щоб досягти бажаних результатів. Вони включають не лише можливості правоохоронних органів, але й інших державних та недержавних установ та організацій. Ця робота має бути реальною, тобто сили та засоби суб’єктів, їх можливості повинні відповідати запланованим заходам.
6. Визначення відповідальних виконавців та строків здійснення заходів. На даному етапі більш за все проявляється принцип конкретності. Коли розроблені та узгоджені спільні плани або програми вказують на конкретних виконавців, це свідчить про серйозність підходу до координації, відсутність формалізму, підвищує як відповідальність виконавців, так і осіб, які координують їх роботу, і головне − робить зручним контроль за виконанням узгоджених заходів.
7. Контроль за виконанням та оцінка ефективності координації у сфері протидії злочинності.
Залежно від цілей, масштабів, суб’єктів і характеру здійснюваних заходів координацію протидії злочинності можна розділити на такі великі два блоки: комплексно-територіальну та відомчо-галузеву.
Комплексно-територіальна координація – це спільна розробка, затвердження та здійснення сукупності соціальних, економічних, правових, виховних, профілактичних та інших заходів у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць. Відомчо-галузева координація – це узгодження профілактичної діяльності у відомстві, галузі, а також у групі (комплексі) відомств, організацій зі схожою компетенцією.
В означених межах можна провести більш дрібну класифікацію видів координації протидії злочинності. Зокрема:
1. За адміністративно-територіальним критерієм: координація суб’єктів протидії злочинності на державному, регіональному та місцевому рівнях.
2. Предметно-цільова або відповідно до напрямів координації: координація протидії злочинності; координація профілактики окремих видів або груп злочинів; координація профілактики злочинів серед окремих категорій населення.
3. За ступенем однорідності функцій суб’єктів: відомча або координація дій суб’єктів з однаковою компетенцією (проводиться серед складових елементів певної структури або серед структурних елементів певної системи), міжвідомча координація (охоплює діяльність органів та установ з різною компетенцією).
4. За часовими характеристиками: постійна і тимчасова.
5. Відносно системи протидії злочинності: внутрішня (здійснюється спеціальними органами управління профілактикою злочинів) і зовнішня (здійснюється органами влади).
6. За суб’єктним складом: тактична (покладена зараз на відповідні прокуратури і проводиться серед правоохоронних органів, до яких іноді залучаються контролюючі органи); стратегічна (має бути покладена на виконавчу владу і з залученням правоохоронних, інших державних органів та установ, громадських формувань тощо).
7. За обсягом упорядкування системи протидії злочинності: загальна (упорядкування зазнають усі складові компоненти системи) та часткова (упорядкування зазнають лише окремі компоненти системи) координація.
8. За характером підстав для координації: регламентована (є норма закону, яка містить питання організації координації), за вказівкою вищестоящих органів (є вказівка керівництва про необхідність налагодження координації без належної правової регламентації), ініціативна (є лише розуміння необхідності координації, яка здійснюється за погодженням учасників).
Координація знаходить своє практичне втілення в конкретних формах спільної діяльності. Їх вибір суб’єктами профілактики злочинів пов’язаний з конкретною обстановкою, метою і завданнями спільної узгодженої діяльності, компетенцією органів, установ, організацій, які беруть участь в профілактиці злочинів. Крім того, враховується актуальність конкретної форми без захоплення кількісною стороною, що може привести до дублювання і паралелізму і в координації, і в протидії злочинності. Встановлені форми координації сприяють зміцненню ділових контактів між співробітниками правоохоронних органів, інших державних установ і представниками громадськості на всіх рівнях, об’єднують зусилля в боротьбі із злочинністю.
Форма координації характеризує функціональний зв’язок між органом, на який законом покладено здійснення координації, і об’єктами його координаційної дії (правоохоронні, інші державні органи, громадські формування, окремі громадяни). Форми координації необхідно відрізняти від інших форм управлінської діяльності за ознакою того, що форми координації направлені на узгодження самостійних інтересів суб’єктів профілактики злочинів в рамках єдиної стратегічної мети.
Таким чином, форма координації – це зовнішній прояв діяльності координаційного органу з погодження самостійних дій суб’єктів протидії злочинності.
Найбільш поширеними формами координації є ті, що здійснюються відповідними прокурорами, а саме:
– координаційні наради керівників правоохоронних органів;
– обмін інформацією з питань протидії злочинності;
– спільний виїзд в регіони для проведення узгоджених дій, перевірок і надання допомоги місцевим правоохоронним органам в протидії злочинності;
– вивчення і поширення позитивного досвіду;
– проведення спільних цільових заходів для виявлення і припинення злочинів, усунення причин і умов, що сприяли їх вчиненню;
– створення слідчо-оперативних груп для розслідування конкретних злочинів;
– взаємне використання можливостей правоохоронних органів для підвищення кваліфікації співробітників, проведення спільних семінарів, конференцій;
– розробка і затвердження узгоджених планів координаційної діяльності;
– видання спільних наказів, вказівок, підготовка інформаційних листів та інших організаційно-розпорядчих документів.
Вищеназваними формами координаційної діяльності її розмаїття не обмежується. Науці і практиці координації протидії злочинності відомі й інші. В той же час як існуючі форми постійно розвиваються, удосконалюються, на практиці виникають нові форми, раніше не відомі.
Отже координація протидії злочинності являє собою найбільш дієздатний напрям формування єдиного фронту її учасників не лише тому, що забезпечує єдність різноманітних суб’єктів, але й тому, що виявляє та усуває негативні прояви спільної праці. Значною мірою – це упередження самої можливості дублювання, нечесної конкуренції тощо. У процесі координації самостійні дії органів певного рівня можуть зазнати спрямованого впливу ще до того, коли вони набрали чинності і тому легше усунути негативні наслідки наявним арсеналом управлінських засобів впливу, які дозволяють переривати чи навіть припиняти розпочату узгоджену діяльність, удосконалювати її, змінювати виконавців чи їх обов’язки, зміщати акценти впливу тощо.