Главная | Обратная связь

Муниципально-территориальные преобразования на первом этапе переходного периода (8 октября 2003 г. – март 2005 г.)

Процедура наделения статусом в соответствии с планом реформирования местного самоуправления коснулась как ранее существовавших, так и вновь образованных муниципальных образований. В п.1 ч.1 ст.85 ФЗ № 131 органам государственной власти субъектов РФ было дано поручение завершить указанную процедуру до 1 марта 2005 г. В случае, если субъекты РФ не выполняли данное поручение в указанный срок, соответствующая задача возлагалась на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Наделение статусом муниципальных образований сопровождалось установлением или утверждением их границ законом субъекта РФ, которое допускалось на первом этапе реформы в виде картографического описания. Описание и утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства должно быть произведено на следующем этапе муниципальной реформы, но не позднее 1 января 2009 г. (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). По состоянию на 1 октября 2006 г. было принято 1757 законов субъектов РФ о наделении статусом и установлении границ муниципальных образований (проблемы сохранялись лишь в Республике Ингушетия и Чеченской Республике), а общее число муниципальных образований достигло 24 210, из них вновь образованные составили 12,5 тысяч, т.е. 51,6 % от общего числа муниципальных образований (Итоги мониторинга реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М.: Министерство регионального развития РФ, 2006. С.3-5). Так, например, в Ленинградской области до конца марта 2005 г. было принято 18 областных законов об установлении границ 17 муниципальных районов (и 222 городских и сельских поселений в них) и одного городского округа.

Кроме того, в рамках первого этапа территориальной реформы субъекты РФ должны были произвести по мере необходимости следующие процедуры:

· упразднения не позднее 1 января 2006 г. тех муниципальных образований, существование которых не соответствовало требованиям и критериям ФЗ № 131 (в частности, муниципальных образований, входящих в состав муниципальных образований – городских поселений (городских округов) и находящихся в пределах городской черты; внутригородских муниципальных образований в городских поселениях и городских округах; муниципальных образований – районов, состоящих из не более двух поселений) (абз. 5, 6, 8, 9, 10 ч.3 ст.84 ФЗ № 131);

· изменения границ и преобразования муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 ФЗ № 131, т.е. на момент начала переходного периода – 8 октября 2003 г. На данные процедуры должны были распространяться требования ст. 12 и 13 ФЗ № 131. В то же время в переходный период процедуры преобразования муниципальных образований и изменения их границ применялись в отношении существовавших до начала реформы муниципальных образований лишь в случаях, предусмотренных ФЗ № 131. К процедуре преобразования существовавшего на момент реформы муниципального образования – района ФЗ № 131, в частности, отнес процедуру наделения городского населенного пункта, расположенного в границах района, статусом городского округа (абз.3 ст.84) и распространил на эту процедуру порядок, предусмотренный ч.7 ст.13 ФЗ № 131: соблюдение требования о получении согласия населения и городского поселения, и муниципального района, выраженного путем раздельного голосования населения указанных территорий по вопросу преобразования муниципальных образований.

Вместе с тем, ФЗ № 131 не связал с преобразованием существовавшего до реформы муниципального образования – района или изменением его границ процедуру наделения статусом поселений городских и сельских населенных пунктов, расположенных на его территории (абз.2 ч.3 ст.84 ФЗ № 131).

Однако ФЗ № 131 фактически частично распространил процедуру преобразования на определение статуса существовавшего на момент реформы муниципального образования – городского поселения, не входившего в район и не разграничивавшего с районом предметы ведения. С 1 января 2006 г. указанные поселения должны были признаваться городскими округами, если субъекты РФ в своих законах, принимаемых до 1 марта 2005 г. не устанавливают иное. При установлении «иного», т.е. в случае придания таким поселениям статуса городского поселения в составе района, субъекты РФ должны были опираться на принципы и критерии, установленные ч.2 ст.11, а также использовать предусмотренные для преобразования муниципальных образований в связи с изменением статуса городского поселения процедуры получения согласия населения и города, и района, предусмотренные ч.7 ст.13 ФЗ № 131 (абз.4 ч.3 ст.84 ФЗ № 131). Вместе с тем, на практике возникли серьезные проблемы при применении указанных положений ФЗ № 131. Как, например, быть, если существующее муниципальное образование – городское поселение не отвечает требованиям ч.2 ст.11 ФЗ № 131, предъявляемым к городским округам? При этом процедура наделения статусом городского округа вступает в противоречие с процедурой преобразования. Субъекты РФ, реализуя свое право на установление границ и наделение статусом муниципальных образований – городских поселений, в таких случаях зачастую ограничивались лишь процедурой наделения статусом указанных городских поселений, вовсе не обращаясь к положениям ч.7 ст.13 ФЗ № 131 (О коллизиях, связанных с применением указанных положений, см. подр.: Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право: Учебник. СПб.: Изд-во юридического факультета СПбГУ, 2005. С.65). Многие исследователи рассматривают наделение существующих городских муниципальных образований статусом городских поселений, а не городских округов в качестве нарушений субъектами РФ требований Федерального закона № 131 (Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2007. С. 199).

Другая проблема, возникшая в рамках применения положений ФЗ № 131 об определении статуса муниципальных образований, была связана с разграничением статуса муниципальных районов и городских округов. ФЗ № 131 допускает образование городских поселений (а, значит, и городских округов) не только в пределах городской черты, но и путем включения в состав их территории прилегающих сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями. Таким образом, городской округ, объединяющий город и прилегающие сельские населенные пункты, по признакам своей территориальной основы сближается с муниципальным районом, который также может объединять город и граничащие с ним сельские населенные пункты. Право же выбора одноуровневой модели «городской округ» либо двухуровневой модели «муниципальный район с входящими в него городским и сельскими поселениями» остается за субъектом РФ. Как показывает практика, некоторые субъекты РФ, в рамках территориальной реформы наделили существовавшие до 8 октября 2003 г. в качестве муниципальных образований районы, отвечавшие признакам городских поселений с прилегающими к городу сельскими поселениями, статусом городских округов (см., напр.: Законы Калининградской области от 5 ноября 2004 г. № 439 «О наделении муниципального образования «Неманский район» статусом городского округа», № 438 «О наделении муниципального образования «Багратионовский район» статусом городского округа» и др. В общей сложности в Калининградской области было создано 19 городских округов и 3 муниципальных района). Несмотря на возникшие споры по вопросу о правильности применения положений ФЗ № 131 Калининградской областной Думой, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ сделала вывод о том, что оспариваемые законы приняты субъектом РФ в пределах его компетенции, установленной ФЗ № 131 (См.: Определение Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. по Делу № 71-Г05-7; Решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2005 г. по делу № 3-31/05).

Вместе с тем, наделение статусом городских округов существовавших до реформы муниципальных образований – районов вызывает у специалистов в области муниципального права и управления немало нареканий в связи с нарушением базового требования ФЗ № 131 о наделении статусом городского округа городского поселения, а не района (См. об этом подр.: Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2007. С. 204-205). Об иных нарушениях и проблемах реализации задач территориальной реформы местного самоуправления в переходный период см. подробнее: Дементьев А.Н. Указ. соч., с.199-200.