 |
|
Преобразование муниципальных образований. Изменение границ. Упразднение городских и сельских поселений
Преобразование муниципальных образований включает в себя процедуры, связанные с изменением статуса существующих муниципальных образований. В соответствии со ст. 13 ФЗ № 131 такие изменения могут произойти в результате следующих действий:
a. Объединение муниципальных образований – слияние двух и более муниципальных образований одного уровня, в результате которого ранее существовавшие муниципальные образования прекращают свое существование, а на их территории создается новое муниципальное образование, либо присоединение муниципального образования низового уровня (поселения) к городскому округу, в результате которого поселение утрачивает статус муниципального образования.
b. Разделение муниципальных образований – преобразование путем деления муниципального образования, в результате которого образуются два и более муниципальных образования, а разделяемое муниципальное образование прекращает свое существование.
c. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа – преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение приобретает статус городского округа и выделяется из состава муниципального района.
d. Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа – преобразование городского округа и прилегающего муниципального района, в результате которого городской округ приобретает статус городского поселения и включается в состав муниципального района.
Преобразование муниципальных образований может быть связано с изменением их границ. Вместе с тем, изменение границ может происходить и вне связи с преобразованием муниципальных образований путем передачи части территории одного муниципального образования другому (ст.12 ФЗ № 131).
Упразднение городских и сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения в поселении составляет менее 100 человек, и представляет собой прекращение существования поселения на основании принятого на сходе граждан решения об упразднении поселения (ст.13.1 ФЗ № 131 в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.).
И преобразование, и упразднение, и изменение границ муниципальных образований проходят следующие этапы:
I. Выдвижение населением, органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта РФ, федеральными органами государственной власти инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении муниципального образования. Инициатива населения реализуется в порядке, предусмотренном федеральным законом, законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а при упразднении поселения – путем принятия решения на сходе граждан. Инициатива органов государственной власти или местного самоуправления оформляется решениями соответствующих органов (ч.1 ст.12, ч.2 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131).
II. Выявление мнения населения по поводу преобразования муниципальных образований или изменения их границ.
Выявление мнения населения производится различными способами и имеет различное юридическое значение в зависимости от характера процедуры муниципально-территориального преобразования:
a. Мнение населения выявляется путем проведения голосования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума (ч.3 ст.24 ФЗ № 131), либо путем принятия решения на сходе граждан в целях получения согласия населения на совершение следующих процедур:
§ При изменении границ без изменения статуса муниципальных образований, а именно в случаях:
1. отнесения территорий отдельных входящих в состав района поселений либо входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (требуется согласие населения, проживающего на территории передаваемого населенного пункта (поселения), которое может быть также получено на сходе граждан с учетом мнения представительных органов заинтересованных муниципальных районов) (ч.2 ст.12 ФЗ № 131);
2. отнесения территорий отдельных входящих в состав поселения населенных пунктов к территориям других поселений: требуется согласие населения передаваемых населенных пунктов, которое может быть также получено на сходах граждан с учетом мнения представительных органов заинтересованных поселений (ч.3 ст.24 ФЗ № 131).
§ При совершении следующих преобразований муниципальных образований:
1. объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ других муниципальных образований: требуется согласие населения каждого из объединяемых поселений (ч.3 ст.13 ФЗ № 131);
2. разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений: требуется согласие населения каждого из образуемых поселений (ч.5 ст.13 ФЗ № 131);
3. изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением этого статуса: требуется согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение; голосование по вопросу о преобразовании проводится раздельно в городском поселении и в муниципальном районе (ч.7 ст.13 ФЗ № 131).
§ При упразднении поселения решение об упразднении должно приниматься на сходе граждан, проживающих в поселении (ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131).
Получение согласия населения для каждой из указанных процедур является обязательным условием проведения преобразования (изменения границ). При проведении раздельных голосований согласие должно быть получено по результатам каждого голосования. В противном случае процедура считается несостоявшейся и решение о преобразовании или изменении границ муниципальных образований не может быть принято.
Вместе с тем, дополнительное выяснение мнения населения и получение его согласия на совершение муниципально-территориальных преобразований не требуется, если население выступило инициатором соответствующей процедуры.
b. Получение согласия населения муниципальных образований, выраженного в решениях представительных органов соответствующих поселений и городских округов, требуется:
§ при изменении границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений в результате отнесения территорий входящих в состав поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов. При этом необходимо также учесть мнение населения муниципальных районов, выраженное представительным органом соответствующего муниципального района (ч. 2.1 ст.12 ФЗ № 131);
§ при объединении поселения с городским округом (также с учетом мнения представительного органа муниципального района, выражающего мнение населения) (ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131).
Наличие положительных решений указанных представительных органов о согласии на проведение муниципально-территориального преобразования является обязательным условием, без соблюдения которого процедура не может быть совершена. Мнение муниципального района при этом имеет лишь рекомендательное значение: должно быть выявлено, рассмотрено и учтено наряду с другими обстоятельствами.
c. Мнение населения, выраженное в решении представительного органа муниципального образования, учитывается также при проведении следующих процедур:
§ При изменении границ без изменения статуса муниципальных образований данная форма выявления мнения населения используется в случае изменения границ муниципальных районов и поселений, не влекущих отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений (например, при передаче части территории одного поселения другому. Мнение населения выражается в решениях представительных органов соответствующих муниципальных районов или (и) поселений (ч.4 ст.12 ФЗ № 131).
§ При объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных районов: мнение населения выражается в решениях представительных органов каждого из объединяемых районов (ч.4 ст.13 ФЗ № 131).
§ При разделении муниципального района: мнение населения выражается путем принятия решения представительным органом этого муниципального района (ч.6 ст.13 ФЗ № 131).
Мнение населения, выраженное в решении представительного органа (представительных органов) муниципальных образований, имеет для органов государственной власти рекомендательное значение. Мнение населения (решение представительного органа) должно быть доведено до сведения органов государственной власти, принимающих соответствующий закон, и рассмотрено, однако государственные органы не обязаны этому мнению следовать.
d. Мнение население может быть выявлено на публичных слушаниях, организуемых представительным органом муниципального образования, либо путем проведения опроса граждан, через иные формы выявления мнения населения. При этом проведение публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования является обязательным (ч.3 ст.28 ФЗ № 131). Мнение населения оформляется, прежде всего, в решении, принимаемом в рамках реализации соответствующей формы прямой демократии. Это решение, в свою очередь, является основой для принятия названного выше решения представительного органа, которое затем доводится до сведения органов государственной власти субъекта РФ.
e. Формы и порядок учета мнения населения внутригородских территорий городов федерального значения при установлении и изменении их границ, а также их преобразовании определяются законами городов федерального значения (ч.2 ст.79 ФЗ № 131). Закон Санкт-Петербурга № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» подтверждает, что формы учета мнения муниципальных образований при изменении границ и преобразовании муниципальных образований устанавливаются законом Санкт-Петербурга в соответствии с федеральным законом (п.1 ст.26). Однако данный закон в Санкт-Петербурге пока отсутствует (по состоянию на 1 сентября 2007 г.).
III. Завершающим этапом процедуры муниципально-территориальных преобразований является принятие закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования (муниципальных образований) либо об изменении их границ либо об упразднении поселений.