 |
|
Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения
Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (ГФЗ) предопределяются особенностями статуса самих ГФЗ, которые выступают одновременно как:
· особый тип субъектов РФ;
· городские поселения, отличающиеся признаком «единства городского хозяйства» и при этом включающие в себя в качестве внутригородских территорий (муниципальных образований) иные городские поселения (города и поселки);
· административные центры других субъектов РФ, Московской и Ленинградской областей соответственно.
Москва как столица РФ осуществляет также столичные функции, что выражается в особых взаимоотношениях между федеральными и городскими органами государственной власти (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»).
В основу организации государственной власти и местного самоуправления ГФЗ заложены принципы.
1. Принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ).
Сложившаяся законодательная и судебная практика интерпретирует данное конституционное положение применительно к городам федерального значения следующим образом:
o в ГФЗ должны в обязательном порядке создаваться не только органы местного самоуправления, но и муниципальные образования; соответственно в городе как публичном субъекте должны обязательно существовать внутренние территориальные единицы, обладающие собственной правосубъектностью; согласно ФЗ № 131 такими единицами являются внутригородские территории ГФЗ, органы местного самоуправления которых не входят в систему городских органов государственной власти (ч. 4 ст. 34 ФЗ № 131);
o гарантированная Конституцией РФ функциональная самостоятельность местного самоуправления смешивалась с организационной обособленностью и трактовалась как безоговорочная недопустимость осуществления полномочий местного самоуправления какими бы то и было государственными органами и должностными лицами. Таким образом, отрицался не только «муниципальный» статус города федерального значения, но и права данного типа субъектов Федерации на осуществление в какой бы то ни было форме функций муниципального образования.
(См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. № 97-О «по жалобе гражданина Ю.П. Седых-Бондаренко и коллективной жалобе граждан на нарушение их конституционных прав пунктом 2 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом города Москвы»; Определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. по делу № 5–Г01–12; Определение Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2003 г. № 75-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» и части 6 статьи 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»; Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод»; Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 225-О «об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное Село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»).
2. Принцип единства городского хозяйства.
Необходимость обеспечения единства городского хозяйства в ГФЗ была отмечена еще в Федеральном законе № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ № 154) в ред. от 17 марта 1997 г. (абз. 4 п. 1 ст. 12). В то же время сами понятия «городского хозяйства», «единства городского хозяйства» относятся к числу юридически неопределенных. Данные понятия наполняются реальным содержанием самими городами федерального значения путем установления сфер жизнеобеспечения, за комплексное развитие которых несет ответственность общегородская власть – власть города как субъекта Федерации, включающего в свои границы и сам город в его административных границах, и прилегающие города и поселки (см. подр.: Концепция реформирования городского хозяйства Санкт-Петербурга на 2004-2010 годы).
Более подробное рассмотрение направлений обеспечения единства городского хозяйства показывает, что эта задача не является в чистом виде «государственной» (в обычном понимании государственных задач субъекта Федерации), а охватывает также целый ряд вопросов местного значения в том универсальном виде, в котором они понимались в ФЗ № 154 (ст.6) и в котором они определяются в ФЗ № 131 применительно к городским округам – решение вопросов градостроительного планирования на территории города; организация транспортного обслуживания населения; дорожное строительство, сохранение памятников истории и культуры и др. (ст.16 ФЗ № 131). Если же развивать идею о том, что задача обеспечения единства городского хозяйства в данном случае сугубо государственная, то придется признать и «огосударствление» значительного числа вопросов местного значения, а, следовательно, и отсутствие местного самоуправления в городе федерального значения в его обычном классическом понимании. Необходимость решения многих вопросов жизнеобеспечения населения в масштабах всего города, координации и обеспечения сбалансированного развития отдельных его частей закономерно предполагает, что город федерального значения должен взять на себя осуществление ряда функций, которые в территориальных субъектах РФ (республиках, краях, областях, автономных образованиях) признаются муниципальными. Не случайно в ФЗ № 131 закрепляются лишь перечни вопросов местного значения лишь для поселений, муниципальных районов и городских округов, но не для внутригородских территорий городов федерального значения: в соответствии со ст.79 Закона эти вопросы местного значения, как и полномочия органов внутригородских территорий должны определяться законами самих городов «исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства».
Принцип сохранения единства городского хозяйства, безусловно, не ограничивается требованием соблюдения единства в решении важнейших социально-экономических вопросов в масштабах всего города федерального значения, а предполагает единство в организации системы городского управления. И этот принцип нашел отражение в построении в обоих городах системы исполнительных органов государственной власти, создании не только отраслевых и функциональных, но и территориальных исполнительных органов (18 районных администраций в Санкт-Петербурге, 123 районных управы в Москве), подведомственных высшему исполнительному органу государственной власти – правительству города.
Администрации районов Санкт-Петербурга осуществляют весьма разнообразные полномочия исполнительно-распорядительного, координационного и контрольного характера на территории района в следующих сферах: экономика, финансы, управление имуществом; строительство, землепользование, охрана окружающей среды; городское хозяйство, жилищная политика и жилищно-коммунальное хозяйство; транспорт, дорожное хозяйство и строительство; социальная защита населения, молодежная политика; образование, здравоохранение, культура, спорт и др. (П.2 Положения об администрациях районов Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 декабря 2003 г. № 128).
Сравнительный анализ указанных задач и полномочий районных администраций с предметами ведения поселений, городских округов и муниципальных районов территориальных субъектов РФ показывает, что названные задачи в этих субъектах имеют муниципальный характер и включаются в круг вопросов местного значения (ср.: ст.14-16 ФЗ № 131). Таким образом, важной особенностью организации власти в городе федерального значения является признание значительного числа традиционно муниципальных задач городскими государственными задачами и осуществление их в основном через городские органы управления, входящие в единую систему органов исполнительной власти города и не организованных на началах самоуправления.
Вместе с тем, при организации местного самоуправления в городах федерального значения главный акцент делается на соблюдение принципа организационной обособленности внутригородских муниципальных образований от городских органов власти. Соответственно, и в Москве, и в Санкт-Петербурге внутригородским муниципальным образованиям гарантируются все необходимые атрибуты самостоятельности:
· территория;
· собственные органы местного самоуправления (представительные органы избираются непосредственно населением, они же организуют и контролируют деятельность муниципальных исполнительных органов);
· местный бюджет;
· муниципальная собственность;
· вопросы местного значения;
· устав.
Вместе с тем, каждый из указанных признаков статуса внутригородского муниципального образования реализуется с учетом тех особенностей, которые устанавливаются законами ГФЗ в рамках реализации полномочий городов в сфере регулирования вопросов организации местного самоуправления, предоставленных в ст.79 ФЗ № 131.