 |
|
Формы участия муниципальных образований в гражданском обороте
Гражданским законодательством предусмотрены две формы участия муниципальных образований в гражданском обороте: непосредственное и через создаваемые им юридические лица.
Согласно пункту 2 статьи 125 ГК РФ муниципальные образования непосредственно участвуют в гражданском обороте через органы местного самоуправления.
При этом законодателем не оговорено, какой именно орган должен осуществлять правомочия собственника. В этой связи муниципальным образованиями свойственна большая вариативность, нежели государству.
Непосредственное участие муниципальных образований в гражданском обороте неразрывно связано с осуществлением правомочий собственника в отношении муниципального имущества.
Особую роль в непосредственном участии муниципальных образований в гражданском обороте играют представительные органы местного самоуправления
Часть 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления следующие вопросы, относящиеся к рассматриваемой теме:
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
quest3На практике встречаются три основных варианта участия в гражданском обороте через органы местного самоуправления.
1. Создание специально уполномоченных органов по управлению муниципальным имуществом, они, как правило, именуются Комитетами по управлению муниципальным имуществом (КУМИ).
КУМИ были созданы во исполнение Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Статья 5 данного Закона предусматривала создание комитетов по управлению имуществом на уровне районов и городов областного подчинения. Формально КУМИ входили в состав соответствующих администраций, фактически же они обеспечивали исполнение общегосударственных программ приватизации и подчинялись вышестоящим органам по управлению имуществом.
По мере сворачивания процесса массовой приватизации, КУМИ в большей степени переориентировались на осуществление правомочий собственника от имени муниципальных образований. В зависимости от структуры органов в конкретном муниципальном образовании КУМИ либо входит в состав местной администрации, либо являлся самостоятельным органом местного самоуправления.
Данный вариант, впрочем, не исключает наделения иных органов и должностных лиц полномочиями по управлению и распоряжению муниципальной собственностью. Например, Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом в муниципальном образовании «Выборгский район Ленинградской области» относит к числу органов управления муниципальным имуществом помимо КУМИ главу муниципального образования и администрацию муниципального образования.
2. Возложение полномочий по управлению муниципальным имуществом на орган исполнительной власти общей компетенции. Например, Устав города Ломоносова («Смена». 1998. №83, 15.04.98) возлагает данные полномочия на администрацию муниципального образования.
3. Возложение полномочий по принятию принципиальных решений, касающихся муниципального имущества, на представительный орган местного самоуправления. Представительный оран в этом случае не только регламентирует вопросы управления и распоряжения муниципальной собственностью, но и принимает конкретные управленческие решения, например, о приватизации того или иного объекта.
Опосредованное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем создания муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений и межмуниципальных организаций.
Унитарные предприятия и учреждения – это две специальные формы юридических лиц, посредством которых государство и муниципальные образования опосредовано участвуют в гражданском обороте.
Правовое положение муниципальных унитарных предприятий регламентируется ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
Муниципальные унитарные предприятия могут быть созданы на праве хозяйственного ведения, а также оперативного управления (казенные предприятия).
Статьей 50 ГК РФ муниципальные унитарные предприятия отнесены к коммерческим организациям. Однако, они обладают по сравнению с коммерческими организациями определенной спецификой.
Во-первых, муниципальные унитарные предприятия не являются собственниками принадлежащего им имущества. Имущество закреплено за предприятием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Единственным собственником является муниципальное образование.
Во-вторых, муниципальные унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью. Согласно пункту 2 статьи 52 ГК РФ в учредительных документах муниципального унитарного предприятия должны быть указаны предмет и цели деятельности предприятия. Это обусловлено особыми функциями, которые выполняют муниципальные предприятия в гражданском обороте. Муниципальные предприятия создаются не столько в целях извлечения прибыли, сколько для решения вопросов местного значения, то есть для деятельности, которая по своей природе не прибыльна. В силу этого собственник (муниципальное образование) ограничивает сферу деятельности муниципального предприятия с тем, чтобы предприятие решало конкретные задачи в сфере жизнеобеспечения населения.
quest4Часть 4 статьи 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что муниципальное предприятие может быть создано в случае:
· необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
· необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
· необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
· необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
· необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
· необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
quest5Казенное предприятие может быть создано в случае:
· если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
· необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
· необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
· необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
· необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
· необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
· необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
quest6В-третьих, собственник обладает значительными полномочиями в отношении унитарного предприятия. В соответствии со статьей 20 Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:
1. принимает решение о создании унитарного предприятия;
2. определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
3. определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
4. утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
5. принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6. формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
7. назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
8. согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
9. утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
10. дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
11. осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
12. утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
13. дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
14. дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
15. дает согласие в случаях, предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
16. принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
17. имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
Собственник имущества казенного предприятия помимо упомянутых правомочий, вправе:
· изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
· доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
· утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.
quest7Единоличным исполнительным #G0органом управления унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником и ему подотчетен. В качестве такого руководителя обычно выступает директор. Допускается создание совещательных органов унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно, он несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия. Собственник имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к руководителю унитарного предприятия.
В соответствии со статьями 278 и 279 Трудового кодекса Российской Федерации трудовой договор с руководителем организации, в том числе руководителем муниципального унитарного предприятия, может быть расторгнут по решению собственника. Если договор расторгнут досрочно при отсутствии виновных действий (бездействия) руководителя, ему выплачивается компенсация в размере, определяемом трудовым договором.
Муниципальные унитарные предприятия с согласия собственника могут быть участниками (членами) коммерческих организаций (за исключением кредитных организаций), а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако муниципальное унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Муниципальное унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам муниципального образования.
Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
По обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества муниципальное образование несет субсидиарную ответственность.
Правовой статус учреждений закреплен в статье 120 ГК РФ, а так же в статье 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Согласно статье 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Муниципальное имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления, муниципальное образование субсидиарно отвечает по обязательствам муниципального учреждения. Муниципальное образование вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете; если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании иных, помимо учреждений, некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О некоммерческих организациях», иными федеральными законами.
quest8В соответствии со статьей 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
· для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
· для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Статус юридического лица необходим органам местного самоуправления прежде всего для материально-технического обеспечения своей деятельности. Статус юридического лица лишь облегчает функционирование органа местного самоуправления, но не является необходимым атрибутом органа власти. Орган местного самоуправления – это не организация, созданная для управленческих функций, а орган управления, наделенный правами юридического лица.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо предусматривает возможность создания межмуниципальных организаций, в том числе межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Указанную норму необходимо рассматривать в контексте пункта 4 статьи 66 ГК РФ как разрешение органам местного самоуправления участвовать в хозяйственных обществах.
К хозяйственным обществам акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. Необходимо отметить, что хозяйственные общества, созданные несколькими муниципальными образованиями по своему положению будут частно-правовыми субъектами, которые обладают правом собственности на преданное им учредителями имущество.