Главная | Обратная связь

Гражданская правосубъектность муниципальных образований

В действующем законодательстве, а так же в учебной и научной литературе вопросы, связанные с участием государства и муниципальных образований в гражданском обороте обычно рассматривается совместно. В принципе, это оправдано. Участие в гражданском обороте субъектов публичного права строится по одной схеме. Однако, у муниципальных образований есть существенные отличия от государства.

Очевидно, что участие в гражданском обороте носителей публичной власти не включает в себя значительные публично-правовые элементы. Например, Иванов А.А. выделяет следующие свойства государства, делающие его особым субъектом гражданско-правовых отношений:

· «государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

· государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

· государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения;

· государство пользуется иммунитетом» (Гражданское право. Часть I . Под редакц. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева . М. 1996. Ср.153).

Рассмотрим эти свойства применительно к муниципальным образованиям.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, следовательно, органы местного самоуправления не обладают полномочиями по регулированию гражданско-правовых отношений.

Разумеется, у органов местного самоуправления имеются некоторые нормотворческие полномочия, например, в сфере благоустройства, однако они не идут ни в какое сравнение с возможностями Российской Федерации и ее субъектов.

Органы местного самоуправления вправе в ограниченных случаях издавать акты управления, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны. Например, статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления перовом изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд.

С учетом минимальных полномочий муниципальных образований по нормативному и управленческому воздействию, нет оснований говорить о том, что в рамках гражданско-правовых отношений, основанных на равенстве сторон, органы местного самоуправления сохраняют властные полномочия.

Что же касается иммунитета, то иммунитет тесно связан с суверенитетом государства, а муниципальные образования суверенитетом не обладают.

Изложенное, впрочем, не означает, что муниципальные образования, в ступая в гражданско-правовые отношения, теряют свой публично-правовой статус. Но этот статус иначе, нежели в отношении государства, влияет на правовое положение муниципальных образований.

При регулировании участия государства в гражданском обороте законодатель ставит себе целью нахождение баланса интересов между государством и субъектами, вступающими с ним в гражданско-правовые отношения, максимально возможным образом, учитывать интересы частно-правовых субъектов, как объективно более слабой стороны в отношениях с государством.

Цели правового регулирования статуса государства и муниципальных как субъектов гражданского оборота различны. Муниципальные образования в гражданско-правовом смысле не имеют, по крайоней мере, формально, существенных преимуществ перед частно-правовыми субъектами гражданского права. Соответственно, последние не нуждаются в гарантиях равного статуса в отношениях с муниципальными образованиями.

Специфика гражданской правосубъектности муниципальных образований заключается в том, что она, с одной стороны, не тождественна правосубъектности физических и юридических лиц, с другой, отличается от гражданской правоспособности государства.

Поскольку муниципальные образования, как и государство, являются субъектами, имеющими публично-правовую природу, необходимо прежде всего сравнить сравним сначала правосубъектность государства и муниципального образования.

«Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако, она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству его расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых надо служить.

Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой – она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст.2 Конституции Российской Федерации). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают из других норм Конституции» (Гражданское право. Часть I . Под редакц. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева . М. 1996. Ср.155).

Муниципальное образование, как и государство, вступает в гражданский оборот не в своих частных интересах. У муниципального образования, как у населенной территории, собственного интереса, отличного от интересов населения, не может быть в принципе.

Из определений местного самоуправления, содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Европейской хартии местного самоуправления следует, что оно осуществляется в интересах населения соответствующих территорий. Следовательно, участие в гражданском обороте также обусловлено интересами местного населения.

Для решения подавляющего числа вопросов местного значения участие в гражданском обороте необходимо. Более того, статья 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для реализации публичных функций. При этом необходимо иметь ввиду, что реализация публичных функций – это деятельность по своей природе некоммерческая. Даже если для решения вопроса местного значения создается унитарное предприятие (коммерческая организация), изначальной целью муниципального образования при создании такого юридического лица не является извлечение прибыли.

Пункт 4 статьи 66 ГК РФ также предусматривает, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Данную норму, по нашему мнению, необходимо применять к случаям, когда органы власти выступают от имени государства, государственного и муниципального образования. Орган власти сам по себе не обладает гражданской правоспособностью.

Другим отличием правосубъектности государства от правосубъектности муниципальных образований является подзаконный характер деятельности муниципальных образований в сфере гражданского оборота.

Государство так же подчиняется законам, однако, как было указано выше, оно вправе самостоятельно и практически неограниченно расширять свою гражданскую правосубъектность. Муниципальное образование этим правом не обладает.

Без всякого сомнения, правосубъектность муниципальных образований является специальной, ограниченной законом, что ставит муниципальные образования в один ряд с некоммерческими организациями.

Во-первых, муниципальные образования и некоммерческие организации не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности. Во-вторых, муниципальные образования и некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Пунктом 3 статьи 50 ГК РФ закреплено право некоммерческих организаций заниматься предпринимательской деятельностью с определенными ограничениями. Муниципальные образования также вправе создавать унитарные предприятия- коммерческие организации, а также в качестве учредителя санкционировать осуществление муниципальными учреждениями приносящей доход деятельности. В-третьих, правоспособность некоммерческих организаций и правосубъектность муниципальных образований ограничена законодателем. При этом критерием ограничения служат цели деятельности. Для некоммерческих организаций – это некоммерческий характер основной деятельности, для муниципальных образований – вопросы местного значения.

Из изложенного следует, что гражданская правосубъектность муниципальных образований в значительной степени аналогична правоспособности некоммерческих организаций.

Это теоретическое положение имеет и некоторое практическое значение. Некоммерческий характер хозяйственный деятельности муниципальных образований и муниципальных унитарных предприятий целесообразно учитывать в таких сферах, как налогообложение. Так, на сегодняшний день, деятельность муниципальных унитарных предприятий по решению вопросов местного значения с точки зрения налогообложения практически не отличается от деятельности прочих коммерческих организаций.

quest2Из изложенного можно выделить следующие отличительные особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований.

1. Гражданская правосубъектность муниципальных образований не тождественна гражданской правосубъектности государства и государственных образований.

2. Гражданская правосубъектность муниципальных образований является специальной и ориентированной на решение вопросов местного значения.

3. Интересы муниципального образования при его участии в гражданском обороте формально совпадают с интересами населения соответствующего муниципального образования.

4. Гражданская правосубъектность муниципальных образований в значительной степени аналогична правоспособности некоммерческих организаций