 |
|
Правовой режим муниципальной собственности
Муниципальная собственность, согласно статье 8 Конституции Российской Федерации, признается и защищается в Российской Федерации равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Впервые муниципальная собственность (коммунальная собственность) была обособлена от собственности других территориальных образований Законом СССР «О собственности в СССР» 1990 года. Статьей 23 данного Закона устанавливалось, что в собственности края, области, района или другого административно-территориального образования находится имущество органов власти и управления административно-территориального образования, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного Совета народных депутатов.
Термин «муниципальная собственность» впервые был нормативно закреплен в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР».
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», формально закрепило за муниципальными образованиями широкий круг объектов собственности.
Вместе с тем, Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и принятые на его основе программы приватизации не предусматривали исключений для муниципального имущества. Во многих случаях имущество, которое должно было перейти в муниципальную собственность, приватизировалось еще до образования органов местного самоуправления как таковых. Более того, объекты муниципальной собственности приватизировались в первую очередь. Муниципальные образования оказались лишенными значительной части собственности, которая могла бы стать основой их экономической деятельности. Так, согласно пункту 2.5. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в 1992 году обязательной приватизации подлежали «объекты и предприятия, в наибольшей степени влияющие на формирование и функционирование рыночной инфраструктуры, экономики Российской Федерации», в частности, объекты и предприятия оптовой и розничной торговли (в том числе по продаже продукции производственно-технического назначения), общественного питания и бытового обслуживания (включая ведомственные объекты открытой сети розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания); предприятия, осуществляющие переработку сельскохозяйственной продукции, предприятия пищевой и легкой промышленности.
В то же время не возникало трудностей с передачей в муниципальную собственность объектов жизнеобеспечения и социальной - культурной сферы, вовлечение которых в гражданский оборот затруднено в силу их специфического целевого назначения.
В начале девяностых годов в широкую практику вошло отношение к муниципальной собственности как к своего рода «чердаку», куда сваливалось только то, что не представляет интереса для государства или частных структур.
С принятием Федерального закона «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества» ситуация несколько изменилась: муниципальные образования получили возможность абсолютно самостоятельно распоряжаться своей собственностью, не опасаясь, что она будет приватизирована без их согласия. Кроме того, Федеральный закон 1995 года предусматривал передачу в муниципальную собственность объектов, необходимых для решения вопросов местного значения.
Следует признать, что при распределении государственной собственности муниципальные образования получили не столько источники для пополнения местных бюджетов, сколько дополнительные статьи расходов. При чем это не расходы, от которых можно отказаться или которые можно значительно сократить. Школы, детские сады, предприятия водоканала, котельные, жилищно-коммунальная сфера нуждаются в постоянном выделении значительных финансовых средств. На практике муниципальная собственность является одним из основных объектов расходования средств местных бюджетов, при чем эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от использования объектов собственности.
Согласно пункту 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.
Кроме того, в пункте 3 данной статьи указано, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В отношении муниципальной собственности эту норму, по видимому, следует трактовать таким образом, что делегирование прав собственника может осуществляться только нормативными актами муниципальных образований, а не федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В противном случае неизбежно произойдет ограничение правомочий муниципальных образований как собственников имущества.
Согласно пункту 3 статьи 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Таким образом, орган местного самоуправления в случае поступления имущества в муниципальную собственность должен решить вопрос о закреплении имущества за муниципальным предприятием или учреждением.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает жесткие требования, связанные с целевым назначениям муниципального имущества. Виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, исчерпывающим образом поименованы в данном Федеральном законе.
В собственности поселений могут находиться:
1. имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2. автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3. жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4. пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5. имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6. объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7. библиотеки;
8. имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;
10. имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
11. имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12. имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13. имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14. имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15. земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16. обособленные водные объекты на территории поселения;
17. леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.
В собственности муниципальных районов могут находиться:
1. имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
2. автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3. пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
4. имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
5. имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
6. имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
7. имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
8. имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
9. имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
10. архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
11. имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
12. межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
13. имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
14. земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15. обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.
В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества (в отношении поселений и муниципальных районов).
Кроме того, в собственности муниципальных образований может находиться:
· имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
· имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на любое иное имущество, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.