Здавалка
Главная | Обратная связь

Понятие и принципы местного самоуправления в ЕХ МСУ



Провозглашенные в Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартии) демократические принципы и гарантии местного самоуправления (универсальные стандарты местного самоуправления) можно условно подразделить на следующие группы:

  1. институциональные;
  2. функциональные;
  3. организационные;
  4. финансовые;
  5. процессуальные.
  1. Под институциональными принципами (стандартами) местного самоуправления понимаются гарантии его существования как самостоятельного демократического института и низового уровня публичной власти и связанные с ними требования внутригосударственного нормативно-правового закрепления. К ним относятся:
    1. требование по возможности конституционного (или по крайней мере законодательного) признания государством-участником принципа самостоятельности местного самоуправления (ст.2 Хартии),
    2. требование признания существования местных сообществ (местных властей, муниципальных территориальных корпораций, коммун) как одной из основ любого демократического государственного строя (Хартии преамбула);
    3. закрепление содержательных признаков местного самоуправления, которым также должны следовать государства-участники:
      • местное самоуправление определяется как коллективное право и действительная способность местных сообществ (муниципальных территориальных корпораций, коммун) регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения (п. 1 ст. 3 Хартии);
      • важным содержательным компонентом местного самоуправления выступают демократические формы его осуществления: речь идет о принципе сочетания прямой и представительной демократии на местном уровне;
      • особое значение придается представительным формам осуществления местной власти: в качестве правила муниципальной организации признается наличие сформированных на основе свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов советов или собраний, которые принимают важнейшие решения и могут иметь также ответственные перед ними исполнительные органы. При этом допустимо обращение в целях принятия указанных решений к собраниям граждан, референдуму и другим формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления в соответствии с законом (преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии), т.е. использование форм непосредственной демократии зависит от усмотрения государства-участника.
  2. Особое значение имеют функциональные стандарты местного самоуправления, т.е. требования к предметам ведения и полномочиям коммун, сосредоточенные главным образом в статье 4 Хартии. В пункте 1 указанной статьи проводится разграничение между основной компетенцией муниципальных единиц и полномочиями, связанными с осуществлением конкретных задач (дополнительные полномочия): первая устанавливается конституцией или законом, вторые – предоставляются «в соответствии с законом».

Важное место среди функциональных гарантий занимают принципы определения круга муниципальных задач и распределения компетенции между различными уровнями власти: субсидиарности; приближенности власти к населению; эффективности и экономичности управления; полноты и исключительности предоставляемых полномочий. Так, коммуны должны обладать правом решать в рамках законов все задачи, которые не исключены из их компетенции и не отнесены к ведению других органов (п.2 ст.4). Наиболее близкий к гражданам уровень власти имеет приоритет при распределении властных полномочий, передача полномочий другим органам власти производится с учетом объема и характера задачи, а также исходя из требований эффективности управления и экономии средств (п. 3 ст. 4). Предоставляемые коммунам полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными, их ограничение или изъятие допускаются только в пределах, установленных законом (п.4 ст.4).

В качестве специальной функциональной гарантии п.6 ст.4 Хартии требование по возможности своевременно и надлежащим образом проводить консультации с коммунами при принятии любых решений и планов, затрагивающих их интересы. При этом в Хартии особо оговаривается гарантия территориального верховенства муниципальных единиц: обязательность предварительного заслушивания и учета мнения населения соответствующих территорий при изменении их границ, в том числе в рамках проводимых государством территориальных реформ (ст. 5).

  1. Хартия допускает делегирование (поручение) органам местного самоуправления государственных полномочий центральных и региональных органов власти. При этом за местными органами закрепляются определенные организационные гарантии (организационные стандарты местного самоуправления) – право, насколько возможно, свободно адаптировать переданные полномочия к местным условиям (п.5 ст.4): речь, очевидно, идет о свободе выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий, т.е. о проявлении организационной самостоятельности коммун в том числе при реализации не собственных полномочий.

Эффективная реализация полномочий муниципальных единиц обеспечивается, кроме того, правом на межмуниципальное сотрудничество (ст. 10), которое является также проявлением их организационной самостоятельности. Речь в данном случае идет не о возникновении новых полномочий коммун, а об оптимизации осуществления уже имеющейся компетенции путем совместного выполнения задач, в том числе путем объединения в союзы (ассоциации) как в национальном, так и в международном масштабе на условиях, устанавливаемых законом.

Закрепленные в п.5 ст.4 и ст.10 Хартии права муниципалитетов можно рассматривать как своего рода производные организационные гарантии по сравнению с общей организационной гарантией, содержащейся в п.1 ст.6 Хартии: местные сообщества (муниципальные территориальные корпорации, коммуны) самостоятельно определяют свою внутреннюю структуру в соответствии с общими законодательными положениями, а также с учетом местных потребностей и задач обеспечения эффективности управления. При этом определение «внутренней структуры» предполагает и самостоятельность в сфере управления персоналом органов местного самоуправления, т.е. решения вопросов подбора и расстановки кадров муниципальных служащих. В дополнение гарантии организационной самостоятельности коммун Хартия закрепляет в п.2 ст.6 обязанность обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе персонала органов местного самоуправления: эта обязанность адресуется уже не только коммунам, но и государствам-участникам.

С организационным верховенством муниципальных единиц тесно связаны также принципы и гарантии правового статуса избранных представителей (депутатов) местных органов: свободный мандат; материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата (ст. 7). Таким образом создаются необходимые условия для функционирования представительной демократии на местном уровне.

В ст. 8 Хартии устанавливаются пределы и условия вмешательства государства в деятельность коммун, т.е. ограничения их организационной самостоятельности, а именно: принципы административного надзора (контроля) за деятельностью муниципальных территориальных корпораций и их органов. Во-первых, административный контроль (надзор) должен иметь обязательную конституционную или законодательную основу (п.1 ст.8). Во-вторых, по общему правилу, этот контроль имеет лишь правовой характер (преследует цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов); целевой надзор (за целесообразностью) допускается только в связи с реализацией переданных (делегированных) государственных полномочий (п.2 ст.8). В-третьих, ключевым принципом административного контроля (надзора) является принцип соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью защищаемых им интересов (п.3 ст. 8).

  1. Особое самостоятельное значение имеют финансовые стандарты местного самоуправления, закрепляемые в ст. 9 Хартии: право на достаточные собственные средства, обеспечиваемое в рамках национальной экономической политики (п.1); принцип соответствия финансовых средств муниципальных территориальных корпораций объему возложенных на них полномочий (п.2); наличие в рамках собственных финансовых средств коммун местных налогов и сборов, в отношении которых муниципальные корпорации имеют право установления ставок в порядке, предусмотренном законом (п.3); принцип гибкости и разнообразия финансовых систем, на которых основываются ресурсы местного самоуправления (п.4); принцип защиты финансово слабых коммун путем введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер (п.5); требование согласования с коммунами порядка предоставления перераспределяемых ресурсов (п.6); принцип преимущественно не целевого характера предоставляемых муниципалитетам субсидий в целях обеспечения их права свободного выбора политики в сфере собственной компетенции (п.7); обеспечение в соответствии с законом доступа муниципалитетов к национальному рынку капиталов (п.8).
  2. Важное место в системе гарантий местного самоуправления занимает процессуальная гарантия (процессуальный стандарт местного самоуправления), устанавливаемая в ст.11 Хартии: право муниципалитетов на судебную защиту свободы осуществления своих полномочий и закрепленных в Конституции и внутреннем законодательстве государства-участника принципов местного самоуправления.






©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.