Главная | Обратная связь

Реализация европейских стандартов местного самоуправления в Конституции РФ

С положениями Европейской хартии в целом согласуются принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции России. В русле требования Хартии о признании местного самоуправления в национальном законодательстве и по возможности в конституции государства (ст. 2) находится провозглашение местного самоуправления как основы конституционного строя, его признание и гарантированность в Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ)

Конституционные нормы о местном самоуправлении распределены главным образом по трем главам: «Основы конституционного строя» (гл. 1); «Права и свободы человека и гражданина» (гл. 2); «Местное самоуправление» (гл. 8). При этом, как и в Хартии местного самоуправления, в Конституции РФ подчеркивается многоаспектность данного явления. Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве основы конституционного строя (ст. 12 гл. 1) и формы народовластия (ст. 3, ст. 130), что полностью соответствует содержащемуся в Преамбуле Хартии положению о коммунах (муниципальных корпорациях) как одной из главных основ любого демократического строя.

В конституционном признании местного самоуправления получает развитие идея, которая нашла свое отражение и в Хартии, о том, что государство не учреждает местное самоуправление, а видит в нем некий самостоятельный социальный институт, форму самоорганизации населения в городских и сельских поселениях, на иных территориях для самостоятельного решения вопросов местного значения. Не случайно поэтому местное самоуправление рассматривается в первую очередь как институт гражданского общества. Будучи разновидностью самоорганизации населения, местное самоуправление предполагает различные формы гражданской активности по решению вопросов местного значения. Как в Хартии, так и в Конституции РФ речь идет не только о деятельности выборных и других органов местного самоуправления, но и об осуществлении местного самоуправления непосредственно гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (Ср.: Преамбула, п.2 ст. 3 Хартии; ч. 2 ст.130 Конституции РФ).

Созвучно положениям Хартии (п. 2 ст. 3) конституционное представление о местном самоуправлении как о праве граждан и населения (ст. ст. 130, 133). Вместе с тем, нельзя не заметить особенностей российского подхода по сравнению с Хартией: если в последней речь идет о праве и действительной способности коммуны (муниципальной корпорации, местного коллектива) как территориально организованного сообщества, то Конституция РФ признает в качестве субъекта местного самоуправления и отдельного гражданина, и население городских и сельских поселений, иных территорий.

Кроме того, как в Хартии, так и в Конституции РФ общественным характером природа местного самоуправления не исчерпывается, оно признается низовым (наиболее приближенным к населению) самостоятельным уровнем (видом) публичной власти (управления). Так, местное самоуправление характеризуется наличием собственных полномочий в рамках законов (п. 1 ст. 3, ст. 4 Хартии; ст. 12 Конституции РФ), наличием властных органов, формируемых населением прежде всего непосредственно путем выборов (преамбула, п. 2 ст.3 Хартии; ч. 2 ст. 3, ст. 18, ст. 132 Конституции РФ), территориальной основы, которая может быть изменена только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 5 Хартии; ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), и собственных финансовых ресурсов (ст. 9 Хартии; ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Соответственно, местное самоуправление как вид публичной власти (по определению Конституционного Суда РФ, «муниципальная власть») не может быть упразднено по воле населения, и граждане не вправе отказаться от осуществления местного самоуправления. Его обязательность как публично-властного института подтверждается и тем, что местное самоуправление рассматривается в российской Конституции одновременно с точки зрения гарантий прав человека и гражданина, как способ «обеспечения их непосредственного действия» (ст. 18).

Таким образом, согласно российской концепции местное самоуправление имеет двоякую природу – публично-властную и общественную. Это в свою очередь предопределяет, во-первых, его включенность в систему публичных властеотношений, а, во-вторых, самостоятельность, обособленность от государственной власти. В то же время самостоятельность не может быть абсолютной. Соответственно в статье 12 Конституции РФ речь идет о самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и лишь об его организационной обособленности: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вместе с тем определение собственных властных полномочий местного самоуправления в Хартии и в Конституции РФ отличается. Хартия устанавливает сферу компетенции муниципальных корпораций по остаточному принципу – в соответствии с принципом субсидиарности (значительная часть публичных дел, не исключенная из сферы компетенции органов местного самоуправления и не находящаяся в ведении какого-либо другого органа власти) (п. 1 ст. 3, ст. 4). Конституция РФ указывает на вопросы местного значения, в пределах которых органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют свои полномочия (ч. 1 ст. 132, ст. 12).

Кроме того, российская Конституция особым образом (более радикально, чем Хартия) трактует организационную самостоятельность местного самоуправления: речь идет о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12). В то же время, будучи разновидностью публичной власти, местное самоуправление связано с государственной властью. Во-первых, эта связь проявляется в функциональной зависимости государственной власти и местного самоуправления: установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, а, следовательно, является предметом регулирования как федеральных законов, так и законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); реализация вопросов местного значения происходит в русле государственных задач и основных направлений общегосударственной политики, проводимой соответственно в экономической, социальной, экологической и иных сферах; органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). Во-вторых, государство обязано гарантировать самостоятельность и жизнеспособность местного самоуправления (ст. 12, ст. 133 Конституции РФ). В-третьих, оно осуществляет контроль за законностью действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч.2 ст. 132 Конституции РФ). Указанные направления и формы взаимодействия государства и коммун (муниципальных корпораций) находят закрепление и в положениях Хартии.

Проведенный выше сопоставительный анализ основных принципов организации местного самоуправления, содержащихся в Европейской хартии и в российской Конституции, позволяет констатировать их согласованность по важнейшим позициям. В то же время судить о реализации положений Хартии в Российской Федерации невозможно без учета положений внутреннего законодательства РФ о местном самоуправлении и практики его применения.