 |
|
Реализация положений Хартии в российском законодательстве о местном самоуправлении
Среди основных направлений реформы, получивших концентрированное выражение в ФЗ № 131, изменениях в БК РФ и НК РФ, прежде всего необходимо отметить следующие:
1. развитие общественных и демократических начал в местном самоуправлении;
2. развитие принципа осуществления местного самоуправления населением под собственную ответственность;
3. типология муниципальных образований и установление пределов их ведения;
4. укрепление финансовой основы местного самоуправления путем ухода от «нефинансируемых мандатов» в сочетании с централизацией бюджетно-финансовой системы.
Рассмотрим указанные направления с точки зрения воплощения в них идей Хартии.
1. Развитие общественных и демократических начал в местном самоуправлении. В русле общих европейских демократических стандартов находятся основные идеи реформы, нашедшие отражение в новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 года, связанные с развитием начал местной демократии в соответствии с природой местного самоуправления как формы народовластия. Это выражается, в частности, в приближении местного самоуправления как уровня публичной власти к населению путем наделения статусом муниципального образования всех городов, поселков, а также сельских населенных пунктов либо их объединений в соответствии с установленными непосредственно в Федеральном законе критериями численности населения, размера территории, доступности центра поселения (ст. 11).
Дальнейшее развитие получают формы прямой демократии на местном уровне (гл. 5): наряду с уже известными прежнему Федеральному закону о местном самоуправлении формами (местный референдум, муниципальные выборы, отзыв выборного лица местного самоуправления, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан, правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления), новый Федеральный закон называет и регламентирует публичные слушания, конференцию (собрание делегатов), опрос граждан, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Кроме того, в Федеральном законе 2003 года устанавливается демократическая процедура определения структуры органов местного самоуправления при образовании нового муниципального образования или в случае преобразования существующего (решение принимается на местном референдуме, сходе граждан либо представительным органом местного самоуправления) (ч. 5, 6 ст. 34). В новом Федеральном законе о местном самоуправлении закрепляются также дополнительные гарантии «прозрачности» местной власти: проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета, о численности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат обнародованию (ч. 6 ст. 52); по проекту устава муниципального образования, проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, проектам планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания (ч. 3 ст. 28).
Согласно концепции нового Федерального закона подлежат усилению позиции представительного органа в системе органов местного самоуправления: устанавливается принцип производности органов и должностных лиц местного самоуправления от населения или представительного органа (ч. 2 ст. 35; п. 1 ч. 2, ч. 5 ст. 36; ч. 3, 5, 6 ст. 37 ФЗ № 131); провозглашается недопустимость совмещения функций главы администрации и председателя представительного органа (п. 4 ч. 2 ст. 36); развиваются контрольные полномочия представительного органа — контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа (п. 9 ч. 10 ст. 35); закрепляется право преодоления вето главы муниципального образования (ч. 13 ст. 35); проводится идея достаточно широкого социального представительства при установлении пределов минимальной численности депутатского корпуса в поселениях (ч. 6 ст. 35).
В то же время нарушается принцип формирования представительного органа муниципального образования муниципального района непосредственно населением в случае, если будет избрана модель формирования представительного органа из глав поселений и депутатов представительных органов поселений (п.1 ч.4 ст.35 ФЗ № 131).
2. Развитие принципа осуществления местного самоуправления населением под собственную ответственность. Население рассматривается в Федеральном законе № 131 и как субъект самоуправления, и как объект управленческой деятельности – потребитель муниципальных услуг, в интересах которого осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 1). Это предопределяет «ответственное отношение» к местной власти. Речь идет, в частности, о закреплении различных форм ответственности как внутри системы местного самоуправления (ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед представительным органом местного самоуправления), так и вовне (ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством) (гл. 10).
Кроме того, достаточно новаторским и в то же время отвечающим общеевропейским тенденциям представляется рассмотрение местного самоуправления в Федеральном законе № 131 не только в аспекте права граждан, но и их обязанности. Очевидно, именно в этом контексте следует рассматривать введение института «социально значимых работ», к которым могут привлекаться граждане по решению органов местного самоуправления поселений или городских округов и на добровольной основе (ч. 2 ст. 17). Таким образом, речь идет в данном случае о добровольно принимаемой на себя гражданином обязанности.
3. Типология муниципальных образований и установление пределов их ведения. Одной из ключевых идей реформы местного самоуправления в РФ явилось выделение различных типов муниципальных образований — городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских территорий городов федерального значения. Наделение статусом муниципального образования предполагает возложение на них установленного Федеральным законом № 131 различного набора вопросов местного значения в зависимости от типа муниципального образования (ст. 14, 15, 16). Такой дифференцированный подход к задачам муниципальных образований способствует реализации идеи Хартии об обеспечении «действительной способности» муниципальной корпорации (коммуны, местного сообщества) решать определенный круг публичных дел. Не случайно данная новелла была оценена Институциональным комитетом КМРВЕ как шаг вперед российского законодателя по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 года. В структуре полномочий органов местного самоуправления по-прежнему разграничиваются полномочия по решению вопросов местного значения и переданные государственные полномочия. При этом Федеральный закон уточняет, что полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ), а переданные государственные полномочия финансово обеспечиваются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч.2 ст.18; ч.5 ст.19).
В то же время перечни вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа формулируются исчерпывающим образом и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 18). Столь негибкий подход федерального законодателя к закреплению пределов ведения муниципальных образований вызывает немало нареканий в связи с ограничением функциональной и организационной самостоятельности местного самоуправления, недостаточным учетом быстро и постоянно меняющейся социально-экономической ситуации, неизбежно влияющей на структуру предметов ведения всех уровней власти. Вряд ли содержащаяся в ФЗ № 131 модель определения вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа согласуется с утверждаемым в Хартии местного самоуправления принципом субсидиарности. Последний предполагает закрепление задач и полномочий за тем уровнем власти, на котором их осуществление возможно максимально эффективно и экономично, и по возможности на уровне, максимально приближенном к населению. Речь идет о признании за муниципальными корпорациями (коммунами, муниципальными образованиями) права решать в рамках законов все задачи, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к ведению других органов (п. 1–3 ст. 4 Хартии). Закрытый вариант определения вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа, предлагаемый в Федеральном законе 2003 года, не оставляет места факультативным муниципальным задачам. Формула, согласно которой органы местного самоуправления как поселений, районов, так и городских округов вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 ФЗ о МСУ) — в условиях существующей модели разграничения полномочий теряет смысл и не может быть рассмотрена как интерпретация принципа субсидиарности. В связи с этим представляется неточным содержащийся в пункте 6 проекта Рекомендации КМРВЕ от 23 апреля 2004 года тезис о том, что происходящий в ходе российской реформы процесс разграничения полномочий между уровнями публичных властей в РФ строится «на основе принципа субсидиарности».
В рамках законодательной концепции определения вопросов местного значения и полномочий по их решению уже не остается какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Единственный путь — изменение соответствующих положений самого Федерального закона о местном самоуправлении. Несовершенство перечня уже проявилось: в течение 2004 – 2006 г. принят целый ряд изменений и дополнений в статьи 14–16 Федерального закона № 131.
4. Укрепление финансовой основы местного самоуправления путем ухода от «нефинансируемых мандатов». Рассмотренный выше подход российского законодателя к определению вопросов местного значения находится в русле другой ключевой идеи реформы — централизованного распределения «сверху» финансовых ресурсов в соответствии с расходными обязательствами каждого уровня власти, рассчитанными на основе закрепленных за этим уровнем предметов ведения (полномочий).
Жесткое распределение «сверху» предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти не вполне согласуется с принципом самостоятельности местных бюджетов, провозглашенным как в Хартии местного самоуправления, так и в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ). Так, одним из аспектов бюджетной самостоятельности муниципальных образований является «право органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней)» (абз. 5 ст. 31 БК РФ в редакции Федерального закона № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.). Эта самостоятельность ограничивается расходными обязательствами муниципального образования соответствующего типа. И хотя расходные обязательства каждого муниципального уровня по решению вопросов местного значения, по замыслу законодателя, с 1 января 2006 года будут возникать в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления (заключения договоров) по вопросам местного значения (п.1 ст.86 БК РФ), эти акты вряд ли могут иметь самостоятельное правоустанавливающее значение. Органы местного самоуправления явно не свободны в своем правотворчестве: ведь вопросы местного значения, как было показано выше, исчерпывающим образом определяются Федеральным законом о местном самоуправлении.
Примечательно также, что речь больше не идет о государственных гарантиях минимального местного бюджета. Соответственно, из российского муниципального и бюджетного законодательства постепенно «уходят» понятия «минимальный местный бюджет», «минимальная бюджетная обеспеченность муниципальных образований». В то же время появляются новые понятия, такие как «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования» для осуществления механизма выравнивания (ст.ст. 60, 61 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., п.3 ст. 138 и др. БК РФ в редакции Федерального закона № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.).
Принцип бюджетной самостоятельности муниципальных образований реализуется также в праве органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в местный бюджет (п. 3 ст. 9 Хартии местного самоуправления; абз. 4 ст. 31 БК РФ в редакции Федерального закона № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.). В то же время перечень местных налогов и сборов, как и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене регулируются законодательством РФ о налогах и сборах (ст. 57 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). Налоговый кодекс РФ в редакции Федерального закона № 95-ФЗ от 29 июля 2004 года (далее – НК РФ), положения которого в части налоговых полномочий органов местного самоуправления начнут действовать в полном объеме с 1 января 2006 года, относит лишь два налога к числу местных – земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15), не допуская при этом установление иных местных налогов и сборов, не предусмотренных Кодексом (п.6 ст.12). Полномочия представительных органов муниципальных образований в налоговой сфере ограничены правом определять налоговые ставки земельного налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты, налоговые льготы, основания и порядок их применения в соответствии с НК РФ (гл. 31). Еще более жестко урегулировано право представительных органов местного самоуправления по установлению ставок налога на имущество физических лиц: оно реализуется в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости строения, помещения и сооружения и в пределах, установленных статьей 3 Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц». Наконец, с 1 января 2006 года представительные органы муниципальных районов и городских округов получат также право в своих нормативных правовых актах устанавливать: порядок введения в рамках специального налогового режима единого налога на вмененный доход на территории соответствующего муниципального образования; виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог, в пределах установленного Налоговым кодексом перечня; значение одного из корректирующих коэффициентов, используемых для расчета налога (п. 3 ст. 346.26 НК РФ). В то же время названные выше налоговые доходы местных бюджетов играют весьма незначительную роль в системе их доходных источников, а рассмотренные полномочия органов местного самоуправления в налоговой сфере заключаются главным образом в исполнении федеральных предписаний и вряд ли могут служить серьезным показателем их финансовой самостоятельности.
Самостоятельность местного бюджета проявляется также в праве и обязанности органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять на соответствующем уровне бюджетной системы РФ бюджетный процесс (абз.3 ст.31 БК РФ в редакции Федерального закона № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.). В связи с этим муниципальные органы наделяются полномочиями по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета (п. 1 ст. 9). Вместе с тем, в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ 20 августа 2004 года, кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ, включая местные, с 1 января 2006 г. будет осуществляться Федеральным казначейством (абз. 4 ст. 215.1). Однако полномочия по кассовому обслуживанию в Кодексе не раскрываются. А это в свою очередь позволяет усомниться в том, что деятельность органов Федерального казначейства ограничится лишь техническим обслуживанием и не приведет к ограничению самостоятельности органов местного самоуправления при исполнении бюджета.
В новом Федеральном законе о местном самоуправлении расширяются полномочия государственных органов по финансовому контролю за местным самоуправлением. В соответствии со статьей 21 указанного Федерального закона органы государственной власти осуществляют контроль за использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вправе давать муниципальным органам обязательные для исполнения письменные предписания по устранению выявленных нарушений. При предоставлении межбюджетных трансфертов местным бюджетам органы местного самоуправления обязаны соблюдать условия, определенные в бюджетном и налоговом законодательстве, иначе предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) может быть приостановлено (п. 2 ст. 136 БК РФ). В случаях же, предусмотренных статьей 75 Федерального закона, обязанности по осуществлению отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления могут временно возлагаться на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ показывает, что в ходе реформы местного самоуправления, как и реформы всей финансовой системы в России, обнаруживаются тенденции дальнейшей централизации финансовых ресурсов, их распределения «сверху», причем преимущественно целевым назначением, а также ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований. В связи с этим можно констатировать, что в Российской Федерации, как и во многих других европейских странах, реализация в национальном законодательстве и на практике положений статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления о финансовых гарантиях коммун (местных сообществ, муниципальных корпораций) вызывает особенно много проблем.