 |
|
Глава 12. Государственный лесной контроль и надзор
Статья 96. Государственный лесной контроль и надзор
1. Анализ ст. 96 позволяет сделать ряд важных выводов:
1) государственный лесной контроль и надзор упомянутые в ст. 96):
а) следует отличать от муниципального лесного контроля и надзора (см. о последних коммент. к ст. 98 ЛК);
б) осуществляется как федеральными госорганами (в пределах их полномочий, указанных в ст. 81 ЛК), так и госорганами субъектов РФ (с учетом их полномочий, предусмотренных в ст. 82, 83 ЛК);
2) права должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор:
а) принадлежат государственным лесным инспекторам, а не иным сотрудникам МПР, Рослесхоза, иных госорганов. Следует учитывать, что к должностным лицам - государственным лесным инспекторам - относятся не все сотрудники упомянутых выше госорганов, а лишь лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в указанных выше госорганах (прим. 1 к ст. 285 УК, прим. к ст. 2.4 КоАП);
б) перечислены в п. 1-10 части 3 ст. 96 явно неисчерпывающим образом. Другие их полномочия предусмотрены в нормах:
а) федеральных законов (например, Закона о госслужбе) и законов субъектов РФ;
в) в иных нормативно-правовых актах (например, в Положении о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлениями Правительства РФ от 16.06.04 N 283); в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ (утв. постановлениями Правительства РФ от 22.07.04 N 370) и др. (см. также ниже);
3) государственному лесному инспектору выдается служебное удостоверение, а также служебная форма (установленного образца). Удостоверение должно быть предъявлено по требованию граждан и представителей организаций (в отношении которых инспектор намерен осуществить мероприятия по контролю и надзору). Лишь после предъявления удостоверения - решения, требования государственных лесных инспекторов - становятся обязательными к исполнению. Указанные решения:
а) должны иметь письменную форму;
б) могут иметь нормативный или индивидуальный характер;
в) могут быть обжалованы в вышестоящий госорган, вышестоящему должностному лицу или в судебном порядке;
г) должны отвечать требованиям, предъявленным "Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009), а также требованиям, предъявляемых к индивидуальным правовым актам госорганов (см. ниже).
2. В соответствии с частью 6 ст. 96 Порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора - должно устанавливать Правительство РФ. Во исполнении ст. 96 оно утвердило (постановлением от 22.06.07 N 394) "Положение об осуществлении государственного лесного контроля" (далее - "Положение"), которое вступило в силу с 06.07.07. В Положении, в частности, установлено, что:
1) целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения лесного законодательства.
Государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (за исключением указанных ниже).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарка, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, а также в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ее территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении государственного лесного контроля и надзора взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с организациями и гражданами (п. 3-5 Положения);
2) должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, одновременно по должности являются:
а) руководитель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - главным государственным лесным инспектором Российской Федерации;
б) заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и начальник управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - заместителями главного государственного лесного инспектора Российской Федерации;
в) заместители начальника управления, начальники отделов и заместители начальников отделов управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - старшими государственными лесными инспекторами Российской Федерации;
г) федеральные государственные гражданские служащие ведущей (за исключением должностей, указанных выше) и старшей групп должностей категории "специалисты" Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - заместителями старших государственных лесных инспекторов Российской Федерации;
д) руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - главными государственными лесными инспекторами в субъектах Российской Федерации;
е) заместители руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - заместителями главных государственных лесных инспекторов в субъектах Российской Федерации;
ж) начальники отделов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - старшими государственными лесными инспекторами в лесничествах и лесопарках;
з) заместители начальников отделов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - заместителями старших государственных лесных инспекторов в лесничествах и лесопарках;
и) федеральные государственные гражданские служащие ведущей (за исключением должностей, указанных в подпунктах "ж" и "з" пункта 7 анализируемого Положения) и старшей групп должностей категории "специалисты" отделов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора, - государственными лесными инспекторами в лесничествах и лесопарках.
Перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор и являющихся государственными лесными инспекторами, устанавливается самими этими органами (п. 7 Положения);
3) государственные лесные инспектора при осуществлении государственного лесного контроля и надзора имеют право:
а) пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства в установленном порядке;
б) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
в) составлять по результатам проверок акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям (далее - граждане), а также юридическим лицам, осуществляющим использование лесных участков;
г) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;
д) осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости их задержание;
е) уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и выявленных нарушениях;
ж) предъявлять гражданам и юридическим лицам требования об устранении выявленных в результате проверок нарушений;
з) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права (п. 8 Положения);
4) Главный государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители, главные государственные лесные инспектора в субъектах Российской Федерации и их заместители помимо прав, предусмотренных выше, имеют право:
а) предъявлять иски в суде в пределах своей компетенции;
б) привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки (п. 9 Положения);
5) все государственные лесные инспектора при осуществлении государственного лесного контроля и надзора обязаны:
а) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений лесного законодательства;
б) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и граждан;
в) проводить мероприятия по государственному лесному контролю и надзору на основании и в соответствии с распоряжениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о проведении мероприятий по контролю и надзору в порядке, установленном законодательском Российской Федерации;
г) посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и граждан в целях проведения мероприятия по государственному лесному контролю и надзору только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о проведении мероприятия по государственному лесному контролю и надзору;
д) не препятствовать представителям юридического лица или гражданина присутствовать при проведении мероприятия по государственному лесному контролю и надзору, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
е) предоставлять должностным лицам юридического лица или гражданину либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по государственному лесному контролю и надзору, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
ж) знакомить должностных лиц юридического лица или граждан либо их представителей с результатами мероприятий по государственному лесному контролю и надзору;
з) при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан и юридических лиц;
и) доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 10 Положения);
6) всем государственным лесным инспекторам выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца.
Проведение государственного лесного контроля и надзора осуществляется в форме проверок в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, ее территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц и граждан. Внеплановые проверки проводятся:
а) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений лесного законодательства;
б) в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений лесного законодательства.
Плановые и внеплановые проверки при осуществлении государственного лесного контроля и надзора на территориях лесничеств и лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, проводятся по соглашению с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности.
Формы документов, составляемых по результатам проведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования мероприятий по государственному лесному контролю и надзору, устанавливаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации (см. об этом ниже).
Формы документов, составляемых по результатам проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по государственному лесному контролю и надзору, устанавливаются указанными органами (см. об этом ниже).
Мероприятия по государственному лесному контролю и надзору проводятся с соблюдением требований Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Юридические лица и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по государственному лесному контролю и надзору, обязаны обеспечивать государственным лесным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки (п. 11-17 Положения).
3. Во исполнение ст. 96 и п. 14 указанного выше Положения, МПР (приказом от 30.08.07 N 225) утвердило "Формы документов, составляемых по результатам проведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования мероприятий по государственному лесному контролю и надзору". Учитывая практические потребности читателей настоящего комментария, приводим эти формы:
Акт
проведения проверки соблюдения лесного законодательства
Предписание
об устранении нарушений лесного законодательства,
выявленных в результате проверки
Статья 97. Государственный пожарный надзор в лесах
1. Анализ норм ст. 97 показывает, что государственный пожарный надзор в лесах осуществляется:
1) государственной противопожарной службой, которая входит в систему МЧС РФ, в эту службу (в соответствии с ст. 5 Закона о пожарах и Положением о Федеральной противопожарной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 20.06.05 N 385) входят:
а) федеральная противопожарная служба. Она включает в себя:
- структурные подразделения центрального аппарата и территориальных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решении задач в области пожарной безопасности (эти "территориальные подразделения" одновременно считаются региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий);
- органы уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам РФ;
- органы государственного пожарного надзора;
- пожарно-технические, научно-исследовательские и образовательные учреждения;
- подразделения, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров (в т.ч. в лесах), а также в организациях, включая лесничества и лесопарки ( т.н. объектовые подразделения), и в населенных пунктах (территориальные подразделения);
б) противопожарные службы субъектов РФ (они имеют аналогичную структуру);
2) в соответствии с Законом о пожарах. Нормы последнего устанавливают в частности, что:
а) наряду с государственной пожарной охраной в лесах, осуществляется также, муниципальная, ведомственная, частная и добровольная пожарная охрана (ст. 11.1-13);
б) полномочия госорганов субъектов РФ и ОМСУ в области пожарной безопасности (ст. 18, 19) должны соответствовать самому Закону о пожарах и нормам других федеральных законов (в т.ч. и ЛК);
в) необходимо разрабатывать и реализовать на практике и меры пожарной безопасности. Определен порядок тушения пожаров (в т.ч. в лесах) порядок выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности; порядок проведения противопожарной пропаганды, а также порядок учета пожаров и их последствий (ст. 21-25, 27);
3) в соответствии с нормами ЛК. Последний в частности устанавливает:
а) что пожарная охрана в лесах - является одним из видов охраны и защиты лесов (ст. 51, 52 ЛК и коммент. к ним);
б) перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в лесах (см. коммент. к ст. 53 ЛК);
в) что правила пожарной безопасности в лесах устанавливаются Правительством РФ. Последнее утвердило (постановлением от 30.06.07 N 417) "Правила пожарной безопасности в лесах" (они вступили в силу 19.07.07 и подробно нами проанализированы в коммент. к ст. 53 ЛК).
2. Для правильного применения ст. 97 необходимо также учитывать, что:
1) пожарная охрана в лесах, а также мероприятия по противопожарной безопасности учитывается в ходе сбора, анализа и использования материалов лесопатологического мониторинга (см. коммент. к ст. 56 ЛК);
2) в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах могут проводиться и авиационные работы (см. коммент. к ст. 57 ЛК);
3) о мероприятиях по противопожарной безопасности, о пожарах, об их тушении, о последствиях пожаров в лесах составляется отчет по утвержденной форме (см. об этом коммент. к 60 ЛК);
4) в ст. 81-84 ЛК среди иных полномочий госорганов РФ, госорганов субъектов РФ и ОМСУ указаны и полномочия всех этих органов в области пожарной охраны и обеспечения противопожарной безопасности (см. коммент. к ним).
Статья 98. Муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов
1. Применяя правила ст. 98 необходимо иметь в виду следующие обстоятельства:
1) муниципальные образования (упомянутые в ст. 98) - это муниципальные районы, городские округа, а также городские и сельские поселения (они по разному называются на необъятных просторах РФ: аулы, деревни, хутора, станицы, поселки, села и т.д.), в т.ч. внутригородская территория городов федерального значения (т.е. Москвы и Санкт-Петербурга);
2) ОМСУ (упомянутые в ст. 98) - в настоящее время делятся на:
а) представительные (они также по-разному называются; муниципальные собрания, советы, думы и т.д.);
б) исполнительные органы (т.е. местные администрации и их подразделения - комитеты, управления, отделы и т.д.);
3) указанные выше ОМСУ - обязаны (и вправе) осуществлять лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов на территории соответствующих муниципальных образований.
2. Ст. 98 императивно предписывает осуществлять муниципальный лесной контроль в соответствии с федеральным законом от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В нормах последнего:
1) дается характеристика местного самоуправления (ст. 1, 5);
2) указаны права и полномочия ОМСУ (ст. 14-20);
3) охарактеризована система ОМСУ (ст. 34-42);
4) установлен порядок разработки и издания муниципальных правовых актов (ст. 43-47).
3. Хотя ст. 98 предписывает руководствоваться нормами указанного выше закона, все же не следует забывать, что и в самом ЛК есть ряд положений, посвященных полномочиям ОМСУ в области осуществления муниципального контроля и надзора. В частности, в качестве примера можно назвать:
1) ст. 4 ЛК (о том, что муниципальное образование - относится к числу участников лесных отношений);
2) ст. 49 ЛК (о том, что в ОМСУ представляется отчет об использовании лесов);
3) ст. 60 ЛК (о том, что в ОМСУ представляется отчет об охране лесов);
4) ст. 84 ЛК (о полномочиях ОМСУ в области лесных отношений). См. коммент. к ним.