 |
|
Глава 10. Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
Статья 85. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
Комментируемая статья открывает главу, посвященную вопросам управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесоуправление является одним из механизмов лесной политики. Функции в области управления лесами определяются как: определение федеральной и региональной лесной политики; законодательные и нормативные функции; распорядительные функции (например, принятие решений по проведению лесных аукционов, принятие решений об отчуждении участков лесного фонда и др.); организационные (исполнительные) функции (например, учет леса, проведение лесоустройства, ведение государственного лесного реестра и др.); контрольные функции (например, осуществление государственного лесного контроля, контроля за соблюдение правил пожарной безопасности в лесах и др.); функции по управлению лесным фондом Российской Федерации и др.
Лесоуправление в России имеет свою примечательную историю. Для любого государства мира лес всегда являлся источником благ, и использование его на разных этапах развития общества требовало определенной озабоченности человека за его состояние. Казалось бы необъятные лесные ресурсы в историческом прошлом нашей страны, имеющие по сравнению с сегодняшней эпохой минимальное антропогенное воздействие, не должны были заботить государственных мужей вопросами регулирования отношений по его использованию. Однако задачи по управлению лесами появились достаточно давно и стали проблемой не только внутригосударственной, но также и международной.
В 1962 г. специальная сессия ООН обратила внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного загрязнения окружающей природной среды и приняла Программу ООН по окружающей среде - ЮНЕП. В 1968 г. ЮНЕСКО (организация ООН по образованию, науке и культуре) была предложена программа рационального использования и охраны биосферных ресурсов - "Человек и биосфера", в которой одной из основных проблем было изучение лесов. В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила разработать стратегии в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие общества к 2000 г. Данная работа была выполнена Международной комиссией по окружающей среде и развитию (МКОСР). Комиссией подготовлен и опубликован доклад "Наше общее будущее". В этом докладе широко использован термин "устойчивое развитие", под которым понимают такую модель развития общества, когда достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений.
В докладе МКОСР дано следующее определение: устойчивое развитие - это "...такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности... Устойчивое развитие является процессом изменений, в котором эксплуатация ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технологического развития и учрежденческие изменения находятся в гармонии, повышают ценность текущего и будущего потенциала с целью удовлетворения человеческих потребностей и стремлений... Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми и между обществом и природой". В сложившемся понимании "устойчивое развитие" охватывает области экологии, экономики, политики и управления"*(124).
В концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2002-2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р отмечено, что в Российской Федерации общая площадь земель лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, по состоянию на 1 января 2002 г. составляет 1,2 млрд. га (69 процентов территории страны). Запасы древесины в лесах составляют 82 млрд. куб. м (свыше четверти мировых запасов). Потенциальный ежегодный объем заготовки древесины - более 500 млн. куб. м. Лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Федерации. Органы управления и организации лесного хозяйства реализуют возложенные на них задачи по обеспечению комплексного и рационального использования ресурсов и полезных свойств лесов, воспроизводству, повышению продуктивности, сохранению биоразнообразия и устойчивости лесов, осуществлению мероприятий по лесоустройству, охране лесов от пожаров и защите от вредителей и болезней, лесовосстановлению, уходу за лесом, организации лесопользования в части подготовки и передачи лесного фонда для осуществления лесопользования, контроля за лесопользованием и другие задачи. Лесной фонд страны в настоящее время используется недостаточно эффективно. В 2001 г. освоение расчетной лесосеки составило 24 процента, при этом в Уральском, Сибирском и Дальневосточном регионах - менее 15 процентов. Преимущественно осваивается расчетная лесосека по хвойному хозяйству, т.е. заготавливается наиболее ценная древесина при значительном накоплении менее ценных перестойных насаждений лиственных пород. Остаются высокими потери лесного хозяйства от лесных пожаров, вредителей и болезней леса, промышленных выбросов и незаконных порубок. Ежегодный ущерб от лесных пожаров оценивается в 3-3,5 млрд. рублей. Около 40 тыс. га лесов ежегодно усыхает вследствие размножения вредителей и болезней. Возрос объем незаконных рубок леса в приграничных районах России.
В подпрограмме "Леса" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)" прогнозируется стабилизация объемов лесохозяйственных мероприятий при существенном улучшении их качества и повышении эффективности. К 2010 г. в целях улучшения качества лесного фонда предусматривается осуществить лесовосстановление на площади 6900 тыс. га, лесоразведение на площади 160 тыс. га, ввод молодняков в категорию ценных лесных насаждений на площади 9500 тыс. га, улучшить санитарное состояние лесов на площади 10400 тыс. га, осуществить противопожарное обустройство лесного фонда и снизить опасность лесных пожаров, в том числе предотвратить ущерб в размере более 2 млрд. рублей в год, построить 5,4 тыс. километров дорог лесохозяйственного назначения. Намечено осуществить лесоустройство, инвентаризацию и мониторинг состояния лесного фонда на площади 757 млн. га, обеспечить техническое перевооружение лесохозяйственного производства на основе внедрения современных высокоэффективных технических средств и технологий. Объем рубок главного пользования предусматривается увеличить на 30-40 процентов, отвод лесосек под рубки главного и промежуточного пользования довести до 200 млн. куб. м в год.
Целями развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия.
Законодательством выделяются особенности ведения лесного хозяйства в разных типах лесов. Так, в свое время государственный комитет СССР по лесу принял в 1985 г. Рекомендации по организации и ведению хозяйства в лесах рекреационного назначения. А Министерство лесного хозяйства РФ издало приказ от 1 апреля 1988 г. N 49 "О дополнительных мерах по улучшению ведения лесного хозяйства в дубравах".
Законодатель в комментируемой статье определяет термин "лесное планирование" - это планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Цель лесного планирования - обеспечение устойчивого развития территорий. Имеются в виду не только земли лесного фонда, но и иные категории земель, на которых расположены леса.
Планировать - значит выстраивать заранее намеченную систему деятельности, в которой есть последовательность и сроки выполнения. Законодатель подчеркивает, что требуемые задачи в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны решаться на основе лесного планирования - это основа освоения лесов.
Статья 12 посвящена освоению лесов, но само понятие "освоение" не раскрывает, а просто указывается, что оно должно осуществляться в целях обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Чем отличаются понятия "использование" и "освоение" лесов Кодекс также не раскрывает*(125). Само понятие "освоить" в целом, - вполне овладеть чем-нибудь, научившись пользоваться, распоряжаться, обрабатывать. Кодекс выделяет различные цели освоения для разных видов лесов. Для эксплуатационных лесов - это устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Для защитных лесов - это сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Лесничества и лесопарки, о которых идет речь в комментируемой статье, являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в соответствии со ст. 23 настоящего Кодекса. Лесной план субъекта Федерации - понятие новое для лесного законодательства, а состав его и порядок подготовки должны быть установлены Правительством РФ.
Статья 86. Лесной план субъекта Российской Федерации
Комментируемая статья посвящена лесному плану субъекта Федерации. Лесной план субъекта Федерации является документом лесного планирования (см. комментарий к ст. 85 настоящего Кодекса). В соответствии со ст. 83 ЛК РФ разработка и утверждение лесных планов субъектов Федерации являются переданными полномочиями Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которых средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета.
Статья определяет перечень основных вопросов, которые должны быть отражены в лесном плане субъекта Федерации:
- цели и задачи лесного планирования;
- мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов;
- зоны планируемого освоения лесов.
Утверждаться лесной план субъекта Федерации должен руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Для таких территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, которые подпадают под п. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ, подготовка лесных планов субъектов Федерации не осуществляется. Речь идет о лесничествах и лесопарках, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством РФ.
Подробные требования к составу лесного плана субъекта Федерации и порядок его подготовки должны быть установлены Правительством РФ, которые пока не приняты.
Подробные требования к составу лесного плана субъекта Федерации и порядок его подготовки должны быть установлены Правительством РФ.
Положение о подготовке лесного плана субъекта Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 246*(126).
Статья 87. Лесохозяйственный регламент
В целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны разрабатываться лесохозяйственные регламенты лесничества или лесопарка на срок до 10 лет. Разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов являются переданным полномочием Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которого средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает лесохозяйственные регламенты:
- лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством РФ;
- лесничеств, лесопарков на землях обороны и безопасности;
- лесничеств, лесопарков на землях особо охраняемых природных территорий.
Органы местного самоуправления утверждают лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.
Органы государственной власти субъектов Федерации утверждают лесохозяйственные регламенты в случаях, не относящихся к вышеуказанным.
Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В настоящее время Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. N 106*(127).
Статья 88. Проект освоения лесов
Комментируемая статья является новой для лесного законодательства. Статья устанавливает обязанность для двух видов лесопользователей составлять проект освоения лесов. Из имеющихся 5 видов прав на лесные участки, установленных ст. 8, 9 ЛК РФ, только лица, обладающие лесными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и аренды, должны составлять проект освоения лесов в соответствии со ст. 12 ЛК РФ. Статья 12 ЛК РФ, к которой отсылает законодатель, также является новой. Кодекс не раскрывает понятие освоения лесов. Но указывает, что оно должно осуществляться в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощимого использования, а также развития лесной промышленности. Чем отличаются понятия "использование лесов" и "освоение лесов", Кодексом также не раскрывается. Принцип многофункционального значения лесов, многоцелевого лесопользования - не новый, присутствовал он и в тексте Лесного кодекса РФ 1997 г. "Суть этого принципа состоит в следующем. При условии разумного ведения хозяйства один и тот же участок леса можно использовать одновременно в различных целях: вести заготовку древесины, осуществлять побочное лесопользование, использовать его в культурно-оздоровительных целях и т.п. Уникальная способность леса к восстановлению обусловливает возможность постоянного и неистощительного лесопользования на основе регулирования особых приемов рубки леса и иных видов пользования им"*(128). Кодекс выделяет различные цели освоения для разных видов лесов. Для эксплуатационных лесов - это устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Для защитных лесов - это сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки должен быть установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Статья 89. Государственная или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов
Комментируемая статья устанавливает необходимость проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, установленного ст. 88 ЛК РФ. Органы осуществляют указанную экспертизу трех уровней: федеральный, субъекта Федерации, муниципальный.
К ведению уполномоченного федерального органа исполнительной власти относятся:
- утверждение проектов освоения лесов в границах лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (по утвержденному перечню Правительства РФ);
- утверждение проектов освоения лесов, расположенных на землях обороны и безопасности;
- утверждение проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.
К ведению уполномоченного муниципального органа относится:
- утверждение проектов освоения лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.
Уполномоченный орган государственной власти субъектов Федерации проводит:
- государственную экспертизу проектов освоения лесов, не относящихся к ведению уполномоченного федерального органа исполнительной власти и к уполномоченному муниципальному органу.
Законодатель не уточняет, о какой экспертизе идет речь. Порядок должен быть установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Исходя из чего следует, что будут приняты и изменены подзаконные нормативные акты как определяющие указанные в статье уполномоченные органы, в том числе меняющие положения об органах, а также документы, содержащие непосредственный порядок проведения экспертизы.
Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов утвержден приказом Министерства природных ресурсов РФ от 14 мая 2007 г. N 125*(129).
Статья 90. Государственная инвентаризация лесов
Комментируемая статья посвящена вопросу государственной инвентаризации лесов, которая играет важную роль при лесоустройстве. Государство должно обладать достоверной информацией о лесах Российской Федерации. Методы и способы получения информации зависят от многих факторов, например, природных, экономических условий. "В настоящее время изучение лесов страны осуществляется в процессе лесоустройства (на площади 737,5 млн. га) и фотостатистической инвентаризации (на площади 271,3 млн. га). На остальной территории (172,1 млн. га) лесной фонд, обследованный в 1948-1954 гг. методом аэротаксации, не отражает фактического состояния лесных ресурсов. Их надо повторно учесть дистанционными и выборочными методами инвентаризации лесов на основе космических съемок"*(130).
Например, выделяют методы инвентаризации лесов, они же являются методами таксации:
- глазомерно-измерительный;
- измерительно-перечислительный;
- камеральное лесотаксационное дешифрирование аэрофотоснимков;
- фотостатистическая инвентаризация;
- дешифрирование космических снимков;
- актуализация данных прошлого лесоустройства.
Могут осуществляться наземные и аэрокосмические способы государственной инвентаризации лесов. "Все данные таксации, независимо от применяемого метода, записываются в карточку кодовой таксации выдела согласно ОСТ 56-22-74 и Технологической инструкции по подготовке информации для обработки на ЭВМ (1998). Наряду с фотоабрисом (абрисом) карточка таксации является основным полевым лесоустроительным документом. В ходе лесоинвентаризационных работ изучаются качество и эффективность выполненных лесохозяйственных мероприятий по таксационным выделам за прошлый ревизионный период..."*(131).
Все участки спелого леса должны быть осмотрены в натуре. Аэротаксация проводится на болотистой местности с наличием гарей, малоценных лесных насаждений (более 50 процентов от площади) и т.д. "Маршруты аэротаксации прокладываются через 1-2 км на высоте 200-400 м над пологом леса. Данные таксационной характеристики вписываются в контуры выделов на фотосхемах, а показатели мелких выделов фиксируются на полях. Крейсерская скорость самолета - 120 км/ч"*(132).
В конце прошлого века начала развиваться и космическая таксация лесов. Результаты ее широко применяются для характеристики состояния лесов, для борьбы с лесными пожарами, для слежения. Применяется также лазерная таксация. "Лазерная таксация лесов основана на съемке и измерении параметров лесного покрова с летательных аппаратов лазерным сканированием... Лазерное сканирование высокого разрешения сопровождается синхронной цифровой фото-видеосъемкой с ССД матрицей размером 5000 x 3000 элементов в истинных цветах, обеспечивающей разрешение на местности с высоты 300 м 10-15 см при размере кадра 200 м вдоль направления полета и 100 м поперек. В результате получается "лазерная трехмерная фотография" древостоя и его плановое пространственное изображение в цифровом формате"*(133).
Существует также методика непрерывной лесоинвентаризации, применяемой, правда, не везде. Главными целями непрерывной лесоинвентаризации являются:
- обеспечение высокой эффективности ведения лесного хозяйства и организация рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом;
- нахождение оптимальных решений по очередности, организации и размещению видов лесных пользований, лесохозяйственных мероприятий при текущем планировании;
- постоянный контроль за состоянием и использованием лесных ресурсов с соблюдением лесоводственных и природоохранных требований;
- информационное обеспечение лесного мониторинга.
В соответствии с этим при непрерывной лесоинвентаризации решаются следующие комплексы задач:
- поддержка интегрированного банка данных по лесному фонду, лесопользованию и лесохозяйственной деятельности в актуализированном состоянии по данным текущих инвентаризаций;
- текущее (ежегодное) планирование лесопользования и лесохозяйственной деятельности лесхоза;
- текущий оперативный контроль за лесопользованием и проведением лесохозяйственных мероприятий;
- ведение документации лесного кадастра, государственного учета лесов, учета и отчетности по лесному хозяйству*(134).
В рамках лесоинвентаризационных работ осуществляется внедрение ГИС-технологий. Это повышает качество указанных работ, позволяет автоматизировать вычисление площадей, кварталов и т.д., создавать тематические карты, оперативно решать вопросы лесоуправления и контроля, осуществлять непрерывную инвентаризацию лесов.
Кроме того, осуществляют инвентаризацию не только лесов в целом, но и лесных культур. "Инвентаризацию лесных культур проводят с целью определения эффективности лесовосстановительных работ, качественного состояния созданных лесных культур, их соответствия действующим стандартам и техническим условиям. Эти материалы позволяют назначить мероприятия по улучшению состояния культур. Инвентаризацию одно- и трехлетних культур проводят с 1 сентября по 15 октября. В отношении двулетних культур осуществляют визуальный осмотр с целью определения состояния, объемов дополнения, а также соответствия техническим требованиям... При инвентаризации учитывают только жизнеспособные растения с сохранившимися здоровыми верхушечными побегами у хвойных культур, а у лиственных древесных пород - возможность продолжения роста из спящей почки главного побега. На основании материалов инвентаризации решается вопрос о дополнении лесных культур, т.е. о посадке лесного посадочного материала или посеве семян деревьев и кустарников в культуры на места погибших растений"*(135).
Правительством РФ в соответствии с комментируемой статьей было принято постановление от 26 июня 2007 г. N 407 "О проведении государственной инвентаризации лесов"*(136).
Статья 91. Государственный лесной реестр
Комментируемой статьей установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий ведут государственный лесной реестр. Законодатель определяет, что государственный лесной реестр - это систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. Прежнее лесное законодательство (ЛК РФ 1997 г.) не оперировало понятием государственного лесного реестра. Институтом лесного законодательства был государственный лесной кадастр, который был не единственным видом государственного кадастра в области учета природных ресурсов и объектов. Законодательством определены также земельный кадастр, кадастр особо охраняемых территорий, водный и др. "Значение кадастровых сведений очень значимо с юридической точки зрения, так как речь идет об уникальном, не повторяющемся во времени и на территории РФ юридическом факте присвоения определенному объекту соответствующего правового статуса. Данные сведения как соответствующий банк данных могут и должны быть использованы во всех сферах социальной жизни без нарушения правового статуса объекта, его целевого использования, ограничительных режимов. Следовательно, уполномоченные государственные органы по ведению кадастров являются теми учреждениями, которые могут ответить на вопрос правового статуса определенного природного объекта. Аналогичная ситуация складывается и в отношении сведений государственных реестров (регистров)"*(137).
Лесной кодекс РФ 1997 г. в ст. 68 определял, что государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Сегодня все вышеуказанные составляющие государственного лесного кадастра вошли как один из элементов документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре (подп. 6 п. 2 ст. 91 ЛК РФ).
Если сравнить систему единого государственного реестра земель, государственного земельного кадастра, то в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" и Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района (раздел "Земельные участки"), утвержденным приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 г. N П/119, можно отметить, что реестр земель понятие узкое, входящее в земельный кадастр. Государственный земельный кадастр (ГЗК) - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.
Документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
Как раз к основным документам ГЗК относится Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Кроме ЕГРЗ, к основным документам относятся кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
Вспомогательные документы - это книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
Производные документы - документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.
В ЕГРЗ содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешение на использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
ЕГРЗ - документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. Государственный кадастровый учет земельных участков - это описание и индивидуализация в ЕГРЗ земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоение каждому земельному участку кадастрового номера.
Если сравнить содержание документированной информации государственного лесного реестра в п. 2 ст. 91 ЛК РФ и содержание основных сведений о земельных участках ЕГРЗ, следует отметить их разницу, во-первых, по предметным составляющим и их характеристикам, а во-вторых, по объему. Перечень документированной информации государственного лесного реестра и вся ст. 91 ЛК РФ в целом перекрывают содержание ЕГРЗ по своему объему и скорее напоминают более объемное понятие лесного кадастра.
Если сравнить определения "государственный лесной кадастр" прежнего ЛК РФ и "государственный земельный кадастр", данное в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре", видно, что основу его составляют количественные, качественные, экономические и правовые показатели данных природных объектов. А если сравнить определения "государственный лесной реестр" нового ЛК РФ и "государственный земельный кадастр", содержащееся в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре", то увидим, что в обоих случаях речь идет о систематизированном своде документированных сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках объектов.
Если это лесной реестр, то нужно говорить о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничества и о лесопарках. Если это земельный кадастр, то о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектах.
Комментируемый Кодекс, подчеркнем, понятие государственного лесного кадастра не применяет, говоря лишь о проведении государственного кадастрового учета лесных участков в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Не совсем ясно, означает ли это, что реестры у этих двух природных объектов (леса и земли) будут разными и будут вестись параллельно, а кадастр единый - земельный? Или понятие лесного кадастра опускается в целях фактической замены термина "лесной кадастр" на термин "лесной реестр", так по содержанию его напоминающий? Ответы на данные вопросы, надеемся, появятся в подзаконных актах, необходимость принятия которых оговорена данной статьей настоящего Кодекса.
Следует подчеркнуть, что проблемы при применении ЛК РФ 1997 г. в этой части были, так как государственный лесной кадастр России не был полностью сформирован. По крайней мере для регистрации прав на участки лесного фонда, как требовало законодательство, представить сведения государственного лесного кадастра не удавалось. И на практике чаще представляли кадастровый план на землю из государственного земельного кадастра, это были совершенно разные вещи и с правовой точки зрения не взаимозаменяющие, чего, собственно говоря, делать было нельзя.
Практика должна показать, насколько такие изменения федерального законодательства себя оправдают. Но одно очевидно: вовлекая лесные участки в активный гражданский оборот, что и привнес настоящий Кодекс, цели создания и ведения государственного земельного кадастра и лесного реестра должны быть однопорядковыми. И такая цель, как государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, указанная в ст. 4 Федерального закона "О государственном земельном кадастре", должна быть толчком для устранения неоднозначности как толкования норм закона, так и для устранения сложности и достижения чистоты их применения.
В настоящее время Положение о ведении государственного лесного реестра утверждено постановлением Правительства РФ от 24 мая 2007 г. N 318*(138).
Размер платы за предоставление выписок из государственного лесного реестра утвержден постановлением Правительства РФ от 3 марта 2007 г. N 138*(139) и составляет 50 рублей за 1 лист формата A 4 (при двухсторонней печати стоимость удваивается).
Статья 92. Государственный кадастровый учет лесных участков
Прежнее законодательство, лесное и земельное, подчеркивало разграничение между собой государственного учета лесов и государственного учета земель лесного фонда в отличие от вновь принятого. Ведение государственного земельного кадастра и ведение государственного лесного кадастра предусматривалось изолированно. Соединяло их положение о том, что в соответствии с п. 2 ст. 101 ЗК РФ было установлено, что границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный земельный кадастр. Это положение Земельного кодекса РФ признано утратившим силу ст. 33 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Сегодня фактически речь идет о едином ведении земельного и лесного кадастров в рамках одного Федерального закона "О государственном земельном кадастре".
Напомним читателю положения комментируемого Кодекса о том, что леса могут располагаться на землях лесного фонда и землях других категорий. Следовательно, речь идет о государственном учете не только лесов, составляющих лесной фонд, но и иных лесах. В любом случае порядок ведения государственного учета лесов, а также порядок и условия представления сведений государственного учета лесов должен устанавливаться специальными нормативными документами. На сегодняшний день, пока нормативную базу по ведению государственного учета лесов составляют, документами, которые следует применять в части, не противоречащей вновь принятому законодательству, прежде всего являются: постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 г. N 611 "О ведении государственного учета лесного фонда", согласно которому установлено, что государственный учет лесного фонда осуществляется на основе материалов лесоустройства, а также инвентаризации и других видов обследований лесов; приказ Рослесхоза от 30 мая 1997 г. N 72 "Об утверждении Инструкции о порядке ведения государственного учета лесного фонда", которая была разработана во исполнение постановления Правительства РФ от 20 мая 1997 г. N 611 "О ведении государственного учета лесного фонда". Согласно Инструкции документация государственного учета лесного фонда обновляется, как правило, один раз в пять лет. Государственный учет лесного фонда ведется по следующим формам: форма N 1 - распределение площади лесного фонда по категориям земель, группам лесов и категориям защитности лесов I группы; форма N 2 - распределение площади лесов и запасов древесины по преобладающим породам и группам возраста; форма N 3 - общие сведения о лесном фонде и лесах, не входящих в лесной фонд. Для анализа динамики основных показателей лесного фонда за длительный период документация государственного учета лесного фонда, независимо от даты проведения, подлежит постоянному хранению. "Без комплексной информации о лесном фонде невозможно осуществлять какое-либо регулирование в целях рационального использования и охраны природного ресурса и объекта; тем более невозможно осуществлять государственное управление и регулирование. Поэтому государство обладает общей функцией по ведению государственного учета целого ряда природных объектов и ресурсов, одним из которых, в частности, является лес"*(140).
В соответствии с положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283, данное агентство осуществляет государственный учет лесного фонда. Учитывая новую редакцию Лесного кодекса РФ, в целом ряде нормативных документов требуются уточнения о порядке осуществления государственного учета лесов в целом, а не только лесного фонда, а также в органе, уполномоченном осуществлять государственный учет иных лесов, т.е. не входящих в лесной фонд, об условиях предоставления сведений государственного учета лесов. Приказом МПР России от 12 ноября 2003 г. N 1006 утвержден перечень информации о лесном фонде Российской Федерации, предоставляемой на безвозмездной основе и за плату.
Государственный учет земель лесного фонда устанавливается земельным законодательством. Землям лесного фонда, помимо Лесного кодекса РФ, посвящена ст. 101 ЗК РФ. Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 одобрен Классификатор правовых актов, где под единым классификационным номером значатся правовые акты, регламентирующие государственный учет земель, государственный земельный кадастр, мониторинг земель.
В соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее - сведения государственного земельного кадастра). Органы, осуществляющие ведение государственных или иных кадастров, реестров, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность в части информационного и технологического взаимодействия на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории РФ.
Государственный земельный кадастр содержит сведения:
- о земельных участках;
- территориальных зонах;
- землях и границах территорий муниципальных образований;
- землях и границах субъектов Российской Федерации;
- землях и границах Российской Федерации.
Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами. На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.
Согласно положению "О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости", утвержденному постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
В связи с принятием комментируемого Кодекса п. 2 ст. 17 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в соответствии со ст. 28 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" был изложен в новой редакции: сведения о площади, местоположении земельных участков, об их количественных, качественных, экономических и иных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании материалов геодезических и картографических работ, землеустройства, лесоустройства, иных обследований и изысканий.
Федеральной службой земельного кадастра России была утверждена методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации (приказ от 17 октября 2002 г. N П/336). Данная методика содержит: определение кадастровой стоимости земель лесного фонда в пределах территорий субъектов Федерации; определение базовой оценочной продуктивности 1 га лесных земель; определение базовых оценочных затрат и цены производства древесины на 1 га лесных земель; определение годового расчетного рентного дохода с 1 га лесных земель; расчет кадастровой стоимости 1 га лесных земель; определение кадастровой стоимости земель лесного фонда РФ в пределах территории лесхозов; определение оценочной продуктивности лесных земель; определение оценочных затрат и цены производства древесины на 1 га лесных земель; определение годового расчетного рентного дохода с 1 га лесных земель; определение кадастровой стоимости участков лесных земель в границах лесхозов; расчет кадастровой стоимости участка лесных земель; расчет значения лесной ренты.
Статья 93. Государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними
Комментируемая статья носит отсылочный характер. Хотя она и посвящена государственной регистрации прав на лесные участки и сделок с ними, она не дает ответа на вопрос, какие сделки вправе совершать лица, использующие лесные участки с данными лесными участками, и как регистрировать права на них. Размежевание таких отраслей, как земельное и гражданское, строится на обосновании различий предмета и метода правового регулирования. И поскольку речь идет о гражданских правоотношениях, можно сказать, что отсылочный характер статьи оправдан. Тем не менее, на наш взгляд, при правоприменении указанной статьи будет возникать масса вопросов, поскольку режим сделок с обычными вещами гражданских правоотношений и такими, как земля, лесные участки, являющиеся не только потребляемыми ресурсами, но и объектами окружающей природной среды, требуют специфического правового регулирования, чего изолированно гражданское право осуществить не в состоянии.
Настоящая статья устанавливает, что право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации. Обязательность государственной регистрации прав, их ограничение, возникновение, переход и прекращение на недвижимые вещи была установлена ст. 131 ГК РФ еще до появления специального Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Только перечень объектов недвижимого имущества, установленный ГК РФ в ст. 130, существенно поменялся в связи с вступлением в силу Водного кодекса РФ (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ) и Лесного кодекса РФ (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ). Так, из объектов недвижимого имущества были исключены обособленные водные объекты, леса и многолетние насаждения. К недвижимым объектам в соответствии со ст. 130 ГК РФ относятся земельные участки, и поскольку в ст. 7 настоящего Лесного кодекса РФ понятие лесного участка приравнено к понятию "земельный участок", лесной участок тоже является недвижимым имуществом, а насаждения на нем перестали быть таковыми. Исключение леса и многолетних насаждений из объектов недвижимого имущества осуществлено ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ). Статьи указанного Федерального закона вступают в силу в разное время. Интересующая нас ст. 16 по данному вопросу вступила в силу со дня официального опубликования Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Исключение обособленных водных объектов из объектов недвижимого имущества осуществлено ст. 9 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Данная статья вступила в силу со дня официального опубликования данного.
Рассмотрим теперь, о каких правах на лесные участки идет речь и какие виды сделок при данных правах с лесными участками возможны.
Праву собственности на лесные участки посвящена ст. 8 комментируемого Кодекса. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Статья 8 ЛК РФ, как видим, не ограничивает, на какие из оставшихся шести категорий земель могут располагаться леса. Статья 23 ЛК РФ устанавливает, что лесничества и лесопарки, как территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, могут располагаться также на землях обороны и безопасности, поселений, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса. Возникает вопрос: на категориях земель, не перечисленных в ст. 23 ЛК РФ, могут ли насаждения приобретать статус леса? Возможно, могут, просто ни лесничеств, ни лесопарков там не образуется. А, например, на землях запаса, землях водного фонда? Четкого ответа на данный вопрос в тексте Кодекса нет. А вопрос весьма важен, поскольку предопределяет возможность нахождения данных участков находиться в частной собственности. Отсылка п. 2 ст. 8 ЛК РФ на земельное законодательство устанавливает, что формы собственности на лесные участки в составе земель лесного фонда определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, в первую очередь необходимо ориентироваться по перечню земель, ограниченных в обороте и изъятых из оборота (ст. 27 Земельного кодекса РФ), нахождение которых в частной собственности не допускается. При определении нахождения лесных участков в республиканской и муниципальной собственности помимо ЛК РФ, ЗК РФ необходимо руководствоваться Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".
Комментируемая статья касается не только права собственности, но и других вещных прав. Вещные права лиц, не являющихся собственниками установлены ст. 216 ГК РФ. Так, вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участков, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты, право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом. Вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных права на это имущество. Из вышеперечисленных прав на лесные участки относятся право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты.
Лесной кодекс РФ (ст. 9) предусматривает право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками. Режим данного вещного права в соответствии с земельным законодательством сводится к тому, что лица, обладающие лесными участками на таком праве, не вправе будут ими распоряжаться (ст. 20 ЗК РФ). Заметим, что ст. 270 ГК РФ дает право лицу, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка. Но, исходя из смысла ст. 3 Земельного кодекса РФ, приоритет по данному вопросу за нормами Земельного кодекса. Так, в соответствии с п. 3 ст. 3 Земельного кодекса установлено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Лесной кодекс РФ (ст. 9) предусматривает право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут). Сервитут может быть частным (установлен договором) или публичным (установлен нормативным правовым актом), срочным или постоянным (ст. 23 Земельного кодекса РФ). Сервитут является также обременением права собственности. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сделки с подобным правом законом не предусмотрены. Как установлено п. 2 ст. 275 ГК РФ, сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.
Статья 9 ЛК РФ предусматривает право аренды лесных участков. Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" устанавливает, что до истечения срока действия ранее заключенных договоров аренды участков лесного фонда, безвозмездного пользования, а также лесорубочного билета и (или) лесного билета их необходимо привести в соответствие с Лесным кодексом РФ, для чего нужно подать заявление о предоставлении лесного участка в аренду или безвозмездное срочное пользование и заключить соответствующий договор. Арендатор по договору аренды лесного фонда до приведения его в соответствие с Лесным кодексом РФ не вправе: сдавать арендованный им участок лесного фонда в субаренду; передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного фонда другим лицам (перенаем); отдавать арендные права в залог; вносить арендные права в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ или паевого взноса в производственный кооператив. Напомним, что все указанные виды сделок Лесной кодекс РФ 1997 г. запрещал с участками лесного фонда.
Лесной кодекс РФ (ст. 9) предусматривает право безвозмездного срочного пользования лесными участками. Ни ГК РФ, ст. 24 ЗК РФ, не предусматривает возможность лицам, обладающим данным правом, распоряжаться земельными участками.
Несоблюдение письменной формы указанных документов и требования о государственной регистрации может повлечь недействительность сделок. Государственная регистрация аренды недвижимого имущества проводится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Кроме указанного Федерального закона, следует отметить приказ Министерства юстиции РФ от 23 января 2002 г. N 18 "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса)", зарегистрированного в Минюсте России от 30 января 2002 г. за N 3204 с последующими изменениями. Данный приказ был принят в целях реализации норм прежнего ЛК РФ и сегодня нуждается в корректировке. Однако указанные общие требования, напрямую вытекающие из смысла Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", вызвали массу вопросов, которые вполне вероятно могут коснуться и реализации настоящего ЛК РФ*(141).
Как видим, из имеющихся видов прав на лесные участки срочный характер могут носить: право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут); право аренды лесных участков; право безвозмездного срочного пользования лесными участками. Обязательность государственной регистрации для договоров аренды, субаренды, безвозмездного срочного пользования земельными участками, а соответственно и лесными участками, прав при их сроке менее чем один год, отпадает. Что касается сервитута, таких ограничений законом не предусмотрено.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются кадастровый план земельного участка с указанием его кадастрового номера. Кадастровый план земельного участка должен быть удостоверен органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ).