Главная | Обратная связь

Глава 12. Государственный лесной контроль и надзор

 

Статья 96. Государственный лесной контроль и надзор

В рамках проведенной административной реформы контроль и надзор рассматриваются взаимосвязанно, как единая функция государственного управления. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(149) содержится понятие контроля и надзора, который не разграничивает эти составляющие деятельности государственных органов. Лесной кодекс также не разграничивает контроль и надзор. Традиционно в сфере лесных отношений осуществлялся государственный лесной контроль, а с точки зрения обеспечения преемственности правового регулирования в настоящее время следует все ранее принятые нормы о контроле рассматривать и в аспекте надзора.

Задачей государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесами и лесными участками, правил отпуска древесины на корню и правил рубок, правил осуществления иных видов использования лесов, норм по охране, защите и воспроизводству лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации.

Установление порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов входит в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Осуществление же государственного лесного контроля и надзора является федеральным полномочием, переданным органам государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 83 ЛК РФ).

Проведение государственного лесного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подчиняется общим требованиям Федерального закона от 8 августа 2001 г N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(150). Особенности и содержание контрольной деятельности в сфере лесных отношений определены Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394*(151). Отдельные полномочия органов Росприроднадзора закреплены в Положении о государственном земельном контроле*(152), которое претерпело некоторые изменения в связи с принятием указанного выше Положения. В ходе осуществления контрольных мероприятий должностные лица органов государственного лесного контроля руководствуются также Порядком оформления результатов проверок при осуществлении государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, включающим описание форм акта проведения проверки соблюдения требований лесного законодательства и предписания по устранению выявленных нарушений*(153).

Государственный лесной контроль осуществляется за соблюдением:

- порядка ведения государственного учета лесного фонда, государственного кадастрового учета лесных участков, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики порядка использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- требований по сохранению лесов от уничтожения, повреждения, загрязнения и иных негативных воздействий;

- требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению;

- выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения лесозаготовительных работ;

- выполнения требований законодательства о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек, распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

- режима использования лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

- санитарных правил в лесах, требований по предупреждению возникновения и распространения очагов вредителей и болезней леса, их учету;

- требований законодательства РФ по предоставлению участков лесного фонда в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование;

- правил отпуска древесины на корню в лесах, рубок главного и промежуточного пользования, заготовки живицы и второстепенных лесных ресурсов, побочного лесопользования;

- правил лесопользования и пребывания граждан в лесах, требований к порядку проведения на землях лесного фонда строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ;

- правил пожарной безопасности в лесах, требований по своевременному принятию мер для ликвидации лесных пожаров и их последствий, по учету площадей земель лесного фонда, пострадавших от пожаров, и определению причиненного ими ущерба лесному фонду;

- требований по обеспечению соответствия лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства принципам устойчивого развития, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда, сохранности и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств леса;

- правил пользования объектами животного мира и охраны среды обитания животных на землях лесного фонда в пределах компетенции органов государственного лесного контроля;

- порядка отвода лесных участков и предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов на землях лесного фонда;

- иных требований лесного законодательства РФ. Осуществление государственного лесного контроля возложено на государственную лесную охрану Росприроднадзора. Государственная лесная охрана обязана предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В соответствии с Положением о государственной лесной охране Российской Федерации*(154) государственной лесной охране для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставлено право:

- проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда;

- составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях меры;

- задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в правоохранительные органы;

- производить в соответствии с законодательством РФ досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости - личный досмотр задержанных лиц;

- изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности;

- осуществлять иные права, предусмотренные законодательством РФ.

Должностные лица государственной лесной охраны*(155) при исполнении служебных обязанностей имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Обратим внимание на то, что перечень полномочий должностных лиц в комментируемой статье закрывается указанием на осуществление "иных предусмотренных федеральными законами прав". Это означает, что права лесной охраны, предоставленные ей постановлением Правительства РФ, действительны только в части совпадения с перечнем прав, названных в комментируемой статье, а также в части прав, предусмотренных КоАП РФ. Анализ показал, что в КоАП РФ нашли подтверждение те права государственной лесной охраны, которые закреплены в Положении о ней, но не отражены в комментируемой статье.

Согласно статьи 23.24 КоАП РФ, органы, уполномоченные в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 (в части лесных участков), ч. 2 ст. 7.2 (в части уничтожения или повреждения знаков особо охраняемых природных территорий, лесоустроительных и лесохозяйственных знаков, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий, строений, сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), ст. 7.8 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. 7.9, ст. 7.10 (в части самовольной переуступки права пользования лесными участками), ст. 7.11 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. 8.5 (в части сокрытия или искажения информации о состоянии лесов, земель лесного фонда, а также о состоянии находящихся на них водных объектов, объектов животного мира и среды их обитания), ст. 8.7, 8.8, 8.12, ст. 8.13 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. 8.24-8.27, ч. 1 ст. 8.28, ст. 8.29-8.32, ст. 8.33-8.37 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах) КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных органов вправе: главный государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители; главные государственные лесные инспектора в субъектах Федерации, их заместители; старшие государственные лесные инспектора Российской Федерации, их заместители; старшие государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках, их заместители; государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках.

Протоколы об административных правонарушениях составляются, согласно ст. 28.3 КоАП РФ, должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и названных в ст. 23.24 КоАП РФ, и, кроме того, должностными лицами органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесов, - об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 8.28 (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния), ч. 1 ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей), ч. 1 ст. 19.5 (невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства), ст. 19.6 (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), 19.7 (непредставление сведений (информации)) КоАП РФ.

При выявлении административных правонарушений в соответствующей сфере должностные лица органов, на которые возложен контроль за соблюдением лесного законодательства, могут осуществлять доставление, т.е. принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, в служебное помещение органа внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения или в иное служебное помещение (ст. 27.2 КоАП РФ). В соответствии со ст. 27.7 КоАП РФ лесные инспектора обладают также правом личного досмотра и досмотра вещей, находящихся при физическом лице. Право этих должностных лиц на изъятие вещей, явившихся орудиями совершения (в том числе транспортных средств. - Примеч. авт.) или предметами (лесных ресурсов. - Примеч. авт.) административного правонарушения, следует из ст. 27.10 КоАП РФ.

Осуществление государственного лесного контроля и надзора, а также установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, относится к числу федеральных полномочий, переданных ЛК РФ органам государственной власти Российской Федерации. Соответственно предоставленные названными выше нормативными актами полномочия должностных лиц государственной лесной охраны Росприроднадзора переходят должностным лицам органов государственного лесного контроля, образуемых субъектами Федерации. Министерство природных ресурсов РФ вправе издавать нормативные правовые акты, а также методические и инструктивные материалы по вопросам осуществления государственного лесного контроля и надзора органами государственной власти субъектов Федерации.

Правовой режим лесов, входящих и не входящих в лесной фонд, различен, что объясняется главным образом особенностями правового режима соответствующих категорий земель, и, следовательно, надо обратить внимание на то, что названные выше Положение и Порядок регулируют контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. Однако помимо лесного фонда существуют и другие леса, расположенные на землях иных категорий (землях населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, специального назначения, особо охраняемых территорий), и государственный контроль за их состоянием, использованием, охраной, защитой должен, как это следует из ч. 6 ст. 96 ЛК РФ, осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В настоящее время особый порядок установлен только для государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны*(156), который осуществляется государственной лесной охраной и Министерством обороны РФ. Главная особенность такого контроля - разрешительный характер доступа лесных инспекторов на соответствующие территории.

Возникает вопрос о применимости подзаконных актов, изданных до принятия Лесного кодекса РФ и регулирующих государственный контроль лесного фонда, к проведению контроля в лесах, не входящих в лесной фонд. По смыслу Кодекса, государственный лесной контроль осуществляется во всех лесах - входящих и не входящих в лесной фонд, состоящих в государственной, муниципальной или частной собственности (частная собственность, хотя и прямо не декларированная Лесным кодексом РФ, возможна как в отношении лесов, на которые не установлены публичные формы собственности, так и в отношении лесных участков, выведенных из состава земель лесного фонда. - Примеч. авт.). Следовательно, речь могла бы идти о применении названных актов только по аналогии, однако аналогия закона не принята в сфере регулирования публичных правоотношений (к которым принадлежат и отношения контрольные).

Отдельного внимания в обсуждаемом контексте заслуживает вопрос, связанный с отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесного фонда. Имеется лишь указание на то, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Согласно ч. 1 ст. 101 ЗК РФ, к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Вышеприведенные суждения основаны на том, что лесной фонд составляют леса, расположенные на землях лесного фонда, т.е. на землях, учтенных по данным государственного земельного кадастра в качестве земель лесного фонда. Хотя логичнее было бы определять категорию земель в зависимости от юридической характеристики находящихся на них лесов в качестве лесного фонда, а не наоборот.

Значительные особенности государственного лесного контроля связаны с тем, что отныне он будет осуществляться в отсутствие у лесопользователей традиционных разрешительных документов - лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые сохраняют свое действие до истечения срока, на который были ранее выданы. Разрешительные документы содержали указание на вид лесопользования, его установленный объем (размер) и на конкретный участок лесного фонда, что в известной степени облегчало задачу органам государственной лесной охраны. По смыслу новых (преимущественно договорных) отношений между государством и лесопользователями впредь основными документами, по которым можно судить о правомерности лесопользования, будут лесная декларация (подаваемое лесопользователем ежегодно в орган государственной власти заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов), лесохозяйственный регламент, проект освоения лесов.

Еще один аспект связан с возможным дублированием государственного и муниципального лесного контроля. Органы местного самоуправления наделены правом осуществления муниципального лесного контроля за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории муниципального образования (ст. 98 ЛК РФ) и муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ст. 84 ЛК РФ), а каких-либо изъятий из сферы государственного лесного контроля по объектному признаку не сделано, следовательно, Лесной кодекс РФ допускает проведение в отношении муниципальных лесов (городские леса и леса особо охраняемых природных территорий местного значения) двойного контроля. Целесообразно было бы в отношении муниципальных лесов осуществлять муниципальный же контроль, однако законодатель избрал смешанный вариант. По ряду причин муниципальный лесной контроль в настоящее время на практике малоэффективен (см. также комментарий к ст. 98 ЛК РФ).

В связи с передачей осуществления государственного лесного контроля и надзора на уровень регионов в настоящее время в субъектах Федерации формируется собственная система государственной лесной охраны. Эту функцию будут исполнять лесничества, которые станут основными субъектами управления, государственного лесного контроля и надзора.

Пока не вполне четкими представляются перспективы федеральной лесной охраны Росприроднадзора. С одной стороны, контрольно-надзорная деятельность децентрализуется и переходит в регионы, а с другой - осуществление пожарного надзора остается в сфере федерального ведения. Кроме того, например, из ст. 23.24 КоАП РФ, в редакции Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что сохраняются административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц этой федеральной структуры - главного государственного лесного инспектора Российской Федерации, его заместителей.

Очередное перераспределение контрольно-надзорных полномочий, весьма вероятно, скажется на состоянии законности в сфере лесных отношений негативным образом. Тем более что ситуация еще не стабилизировалась в связи с передачей в 2004 г. функций лесной охраны от лесхозов (федеральных государственных учреждений) федеральному органу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору), когда в течение последующих двух лет, вплоть до принятия нового Лесного кодекса, государственная лесная охрана переживала стадию реформирования со всеми издержками этого процесса в практике управления и правоприменения.

 

Статья 97. Государственный пожарный надзор в лесах

Лесной кодекс РФ прямо не регулирует порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах. Известно лишь, что установление правил пожарной безопасности в лесах и осуществление государственного пожарного надзора в лесах отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 81 ЛК РФ).

Государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 17 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"). Согласно Положению о государственной лесной охране Российской Федерации государственный пожарный надзор в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, осуществляет государственная лесная охрана Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Целью такого надзора является контроль за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований и правил пожарной безопасности*(157), а также пресечение их нарушений. Права и обязанности государственных лесных инспекторов при осуществлении пожарного надзора в лесах следуют из Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(158) (с изм.) и Положения о государственной лесной охране РФ.

За нарушение правил пожарной безопасности в лесах наступает административная ответственность (ст. 8.32 КоАП РФ). Государственные лесные инспекторы вправе рассматривать дела о таких административных правонарушениях (ст. 23.24 КоАП РФ). Протоколы о нарушении правил пожарной безопасности в лесах имеют право составлять, помимо должностных лиц государственной лесной охраны, должностные лица органов внутренних дел (подп. 1 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

При наличии состава преступления наступает уголовная ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем, за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений путем поджога (ст. 261 УК РФ).

В свете того, что Федеральное агентство лесного хозяйства не наделено надзорными полномочиями, а также в связи с передачей лесхозов субъектам Федерации, право органов Рослесхоза в случае необходимости запрещать на период высокой пожарной опасности посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда, а также ограничивать в интересах пожарной безопасности лесов пребывание граждан в лесах, сбор пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья (п. 6.7, 6.8 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства) переходит к создаваемым в регионах лесничествам.

 

Статья 98. Муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов

Осуществление муниципального лесного контроля и надзора относится к вопросам местного значения не всех видов муниципальных образований, а только поселений (ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Осуществление муниципального лесного контроля и надзора является новым полномочием органов местного самоуправления, которое не было предоставлено им ранее действовавшим лесным законодательством. Однако применение комментируемой нормы осложняется рядом обстоятельств.

Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип - согласно ст. 98 ЛК РФ, такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, следовательно, в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности - согласно ст. 84 ЛК РФ муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Территориальный принцип определения объекта муниципального контроля потенциально ведет к возможности двойного контроля (см. также комментарий к ст. 96 ЛК РФ). Это предположение подтверждается также тем, что Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не распространяется на муниципальный контроль. Подобная ситуация в недавнем прошлом имела место в сфере регулирования государственного и муниципального экологического контроля и послужила поводом к судебному разбирательству, в ходе которого было установлено, что муниципальный контроль может осуществляться параллельно государственному: наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля*(159).

Во-вторых, не установлен порядок осуществления муниципального лесного контроля. Отсылка к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не технична, поскольку названный Закон не содержит каких-либо специальных норм. Лесной кодекс не определил полномочия должностных лиц органов муниципального лесного контроля. Статья 96 ЛК РФ устанавливает полномочия только государственных лесных инспекторов и не может применяться по аналогии к компетенции муниципальных лесных инспекторов. Ссылка на Закон о местном самоуправлении не разрешает и эту ситуацию, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы о полномочиях муниципальных лесных инспекторов. В таких условиях осуществление реального муниципального лесного контроля невозможно. В целях предотвращения бесконтрольного использования городских лесов необходимо внесение поправок в ЛК РФ (в части перечня полномочий муниципальных инспекторов), КоАП РФ (в части их права на составление протоколов и на рассмотрение дел об административных правонарушениях).

Органы местного самоуправления наделены правом приостановления использования лесов за пределами судебного приостановления, урегулированного КоАП РФ. По своему смыслу приостановление - элемент муниципального лесного контроля. Однако формулировка "в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами" (ч. 2 ст. 28 ЛК РФ) отсылает к несуществующим нормам, следовательно, такое полномочие по названным выше причинам также не может быть практически реализовано.

Наконец, из комментируемой статьи, равно как из Кодекса в целом, неясно, каково содержание муниципального лесного надзора и в чем заключается его отличие от муниципального лесного контроля.