Главная | Обратная связь

Зарубежный опыт регулирования естественных Монополий

Формирование российской практики регулирования естественных монополий в целом идет в русле зарубежного опыта.

Монопольная организация рынков, на которых они доминируют, вызвана технологическими особенностями. Отличительная черта естес­твенных монополий — наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железно­дорожные пути и т.п.), что типично для отраслей коммунального ха­рактера. Как правило, в них высоки постоянные издержки, что обеспе­чивает возможность экономии на масштабах, т.е. снижения удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов произ­водства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невоз­можна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек. Активы, воплощенные в проложенных параллельно железных дорогах, телефонных линиях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентирова­ны на другие рынки. Разумеется, изменение технологии может осла­бить или подорвать естественную монополию. Так, развитие беспро­водной, спутниковой связи ликвидирует естественную монополию на проволочную связь, особенно междугородную.

Существование естественной монополии делает технически эффек­тивным единственного производителя. Опыт, однако, показывает, что злоупотребление с его стороны монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли нередко сводит на нет бо­лее высокую техническую эффективность. Причем это злоупотребле­ние часто достаточно трудно распознать или во всяком случае более или менее точно количественно определить, потому что реальная эф­фективность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому, иными словами, к естественной монополии добавляется монополия информации.

Из-за особой социально-экономической значимости этих отрас­лей и высокой вероятности злоупотребления в них монопольным по­ложением именно они были первоочередными объектами национали­зации. В ряде стран (Великобритания, Франция и др.) предприятия од­ной отрасли (железные дороги, телефон, газ и т.п.) объединялись в еди­ные отраслевые государственные корпорации. В регулировании их пра-

Антимопополыте регулирование и развитие конкуренции________ 149

вительством нередко преобладали неформальные процедуры, в том числе декретирование (прямое или косвенное) цен, инвестиций и т.п. Понесенные ими потери компенсировались за счет государственного бюджета.

Одной из побудительных причин национализации естественно-монопольных отраслей служит то, что правительство несет ответствен­ность за состояние дел в них, даже если они находятся в частной соб­ственности. Но национализация не единственный и не всегда эффек­тивный способ решения проблемы контроля над деятельностью этих отраслей. При доминировании здесь частных компаний контроль осу­ществляется либо в форме организации конкуренции за вход на рынок, либо путем регулирования деятельности непосредственно на рынке.

Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкур­са (аукциона). Его победитель приобретает исключительное право про­изводства в масштабах страны или на локальном рынке.

При достаточном числе участников конкурса за рынок и отсутст­вии сговора соперничество между ними может привести к устранению монопольных цен и практики. Достоинства такой формы контроля над естественными монополиями усматриваются, во-первых, в простоте и эффективности механизма раскрытия частной информации компаний-производителей; во-вторых, в подчинении их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа; в-третьих, в сокращении роли последнего до минимума.

Однако эти достоинства скорее желаемые, чем действительные. За кажущейся простотой самого принципа проведения конкурса кроются сложности методологического и содержательного характера на стадии разработки его условий и процедуры. Роль регулирующего органа и его воздействие на цели компании ничуть не меньше (а следовательно, ничуть не лучше или хуже), чем при других формах регулирования; ведь именно в его прерогативы входит формулирование условий и проведе­ние конкурса, отслеживание заключенного на его основе контракта.

Кроме того, эффективную конкуренцию за вход можно организо­вать далеко не на всяком монопольном рынке. В частности, ее ограни­чивают высокий размер и невозвратный характер издержек по учас­тию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует ком­пенсировать государству.

Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.п.) либо принадлежат государ­ству (центральным/федеральным или местным органам власти), либо создаются за его счет, но содержатся и управляются частной компа-

Раздел 2

Антимонопольное регулирование и развитие конкуренции

 

нией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в разви­
тие и поддержание сети из собственных (или заемных, что в данном
случае неважно) средств. Контракты заключаются на различные сро­
ки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств
компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концес- l

сии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего сеть мо­жет быть выкуплена государством (муниципалитетом). Концессии ти­пичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. В принципе конкуренция за концессию должна быть меньше, чем за аренду, поскольку здесь участие в конкурсе обусловли­вается наличием у участника собственного капитала или доступа к кре­диту.

Регулирование деятельности компаний непосредственно на рын­
ках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с
двумя различающимися моделями. В основе одной из них —регулиро­
вание нормы прибыли; в основе другой — регулирование тарифов. Точ­
нее, и в том и в другом случае регулируются как норма прибыли, так и
тариф, но в первом случае тариф устанавливается на базе фиксирован­
ного, в известном смысле даже гарантированного уровня прибыльное- !
ти, во втором — прибыльность косвенно задается через соотношение (
высоты тарифа и величины ожидаемых издержек.

В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агент­
ства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по
связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и т.п., а также
на соответствующие органы штатов. В Великобритании для контроля
отраслей, где возможности возникновения монопольного положения,
а значит, и злоупотребления им фактически или потенциально вели­
ки, созданы управления телефонной связи («Офтел»), газоснабжения
(«Офгэс»), водоснабжения («Офуот») и электроснабжения («Оффер»).
Степень конкурентности рынка этих отраслей находится также под
контролем Управления справедливой торговли и Комиссии по моно- (

полиям. Аналогичные органы существуют и в других странах.

Регулирование естественной монополии через ограничение нор­
мы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки, наиболь­
шее распространение получило в США. Компаниям разрешалось
получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. При та­
кой системе все аспекты деятельности компаний — тарифы, инвести­
ции, прибыльность — подлежат детальному правовому регулированию ^!
со стороны государственных органов (в США — соответствующей
Федеральной комиссии, органов штатов, графств и муниципалитетов).

Кроме того, здесь повсеместно проводятся публичные слушания сове­тов по коммунальным предприятиям на уровне штатов и ниже.

Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечест­ной и несправедливой дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно дей­ствует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пе­ресмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли стано­вится недостаточной. Причем предприятия должны получать разреше­ние не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявле­ния текущих издержек; инвестиций; задания нормы прибыли на инвес­тиции. Определение текущих издержек представляет собой далеко не чисто техническую операцию. Большинство комиссий штатов разра­ботало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы компании не несли излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой за­работной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых то­варов и услуг. Оценка инвестиций — один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользо­вания. Капитальные вложения можно оценивать по-разному: в ценах приобретения (за вычетом амортизации); в ценах восстановления обо­рудования; наконец, в ценах восстановления услуг, а не оборудования, на котором производятся эти услуги. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобрете­ния, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднено.

Допустимая прибыль определяется на основе экспертных оценок. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней — доход на ин­вестиции с той же степенью риска на предприятиях конкурентных от­раслей. Расчет величин допустимой нормы прибыли связан с решением многих, казалось бы, чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала — цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина; как при расчете прибыли должны учитываться налоги — фактически уплаченные или начисленные к уплате?

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капатал неза­висимо от того, используется ли он или нет, при условии эффективного

Раздел 2

Антимонопольное регулирование и развитие конкуренции

153

 

применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Основной аргумент в пользу такой модели регулирования состо­ит в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедли­вую оплату услуг. Иначе говоря, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей. По мне­нию критиков, модель поощряет затратное ценообразование — уста­новление тарифа на базе фактических издержек — и позволяет пере­кладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулиро­вания по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функци­онирует на рынках с разной степенью конкурентности) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования. В последнее время в США наметился отход от данной модели регулирования.

Со второй половины 80-х годов после серии приватизации компа­ний естественных монополий в Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограниче­ний на норму прибыли. В конце десятилетия она стала завоевывать признание и в США. С 1989 г. Федеральная комиссия по связи (ФКС) регулирует на базе этого принципа тарифы услуг дальней связи «Аме-рикен телефон энд телеграф» (АТТ). По аналогичной методике опреде­ляются допустимые тарифы телефонных компаний Мексики и Арген­тины. Применяется она и в других странах.

Суть данной модели заключается в установлении на согласован­ный срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит деф­лятор и так называемый фактор повышения производительности (X). Из общей суммы дохода на регулируемый сектор рынка приходится в британской электроэнергетике и водоснабжении около 95%, в «Бри­тиш гэс» — 64, в «Бритиш телеком» — 55, а в Британском управлении аэропортов — 37%. Регулируются цены услуг наиболее зависимым кли­ентам (например, домохозяйкам — потребителям услуг БТ и БГ, авиа­пассажирам).

Построение формулы расчета распадается на ряд моментов: уста­новление объекта регулирования; характер задания ценового ограни­чения (срок, абсолютная или относительная величина); определение X и, наконец, возможность переложить издержки.

Существуют два основных подхода в отношении объекта регули­рования цен. В отраслях с широким спектром оказываемых услуг регу­лируется тариф не каждой из них, а их комбинация, «корзина». Это упрощает процедуру расчета (не надо исчислять фактические издерж­ки на оказание каждого вида услуг) и облегчает перекрестное субсиди­рование. Возможность последнего особенно важна там, где цены существенно отклоняются от относительных издержек, но их «оптималь­ные» уровни нельзя установить немедленно из-за недостаточной изу­ченности издержек и спроса или же политических ограничений. Осо­бую проблему представляет определение принципов агрегирования цен, входящих в «корзину» товаров и услуг, а также масштабов их относи­тельных изменений.

В газовой промышленности и водоснабжении Великобритании регулируется средняя цена «корзины» услуг, которая формируется в со­ответствии с фактической структурой их оказания в прошлом году. В США услуги ДТТ сгруппированы в три «корзины», с тем чтобы вос­препятствовать перекрестному субсидированию определенных видов услуг. В отраслях с монопродуктом или в отраслях, оказывающих пре­имущественно личные услуги, фиксируются ограничения дохода на еди­ницу продукции или на обслуживаемое лицо (клиента). Формула ис­числения определенного тарифа обычно устанавливается на среднес­рочную перспективу 4—5 лет.

В условиях инфляции, учитывая ее хронический для современной экономики характер, фиксирование абсолютной величины цены (тарифа) нецелесообразно как сточки зрения потребителей, так и сточки зрения производителей. Следовательно, по возможности тариф должен фиксироваться не в абсолютных, а в относительных ценах. В Велико­британии динамика тарифов компаний отраслей естественных мо­нополий фиксируется относительно индекса розничных цен (ИРЦ), в США — относительно индекса цен (дефлятора) ВНП.

В принципе возможные расхождения между динамикой дефлято­ра и цен на затраты должны учитываться при установлении величины X. Последняя определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от прочей (нерегули­руемой) деятельности, вероятности снижения издержек и роста произ­водительности, а также потребностей в инвестициях.

Данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств: в центре внимания находится наиболее важный для потре­бителей параметр — уровень цен; прозрачность и, как следствие, про­стота отслеживания и принятия решений; упрощение процесса регули-

Раздел 2

Антимонопольное регулирование и развитие конкуренции

 

рования для компаний и регулирующих органов. Компания может из­менять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регуля­тор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы; стимули­рование эффективности. Производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром X.

Однако считается, что при такой модели регулирования усилива­ется вероятность недоинвестирования. Возможность колебаний нормы прибыли здесь значительно больше, чем при модели, которая устанав­ливает допустимую норму прибыли. Поэтому, по мнению некоторых исследователей, в периоды, когда прибыли высоки, у регулирующего органа может возникнуть искушение ужесточить тарифы, а в периоды снижения спроса и низких прибылей, напротив, — ослабить их. Учи­тывая, что прибыли связаны с инвестициями и что возможные дейст­вия регулирующих органов известны производителю, последний Мо­жет ограничивать инвестиции, с тем чтобы избежать частичного изъя­тия прибылей.

Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования отно­сительно велик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с при­ближением времени пересмотра снижается до нуля. Иными словами, по мере приближения момента пересмотра у фирмы возникают основа­ния занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться установ­ления для себя более «щадящего» режима ценообразования.

В последнее пятилетие в США под воздействием британского опы­та сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа. Так, введенное с 1989 г. ФКС ограничение тарифов АТТ дополняется лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения установлены для 161 местного района деятельности АТТ, находящихся в различных штатных юрисдикциях, для компаний местной телефон­ной связи. Ограничение цен на услуги компаний местной телефонной связи чаще всего дополняется механизмом их корректировки в зависи­мости от фактической нормы прибыли (скользящая шкала). Если при­быль не выходит за отведенные ей рамки (обычно 13%), она полностью остается у компании. При норме выше нормативной, но в пределах ус­тановленного уровня фирме принадлежит уже только часть прибыли, например половина прибыли, полученной сверх 13 и до 15%.

Тем не менее регулирование нормы прибыли в США все еще со­храняется. Из 48 штатных юрисдикции, обслуживаемых компаниями местной телефонной связи группы «Белл», только 22 перешли на фик­сирование максимального тарифа при скользящей шкале.

Все шире для установления «справедливой» нормы прибыли в США в последнее время используются результаты критериальной кон­куренции — учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний. Комиссия по общественным услугам штата Миссисипи оп­ределяет допустимую норму прибыли для Энергетической компании Миссисипи (ЭКМ) на основе результатов как ее собственной деятель­ности, так и доходов, получаемых сравнимыми фирмами. ЭКМ разре­шено получать норму дохода несколько ниже той, что имеют сравни­мые компании, если ее деятельность (размер тарифов, степень удовлет­ворения спроса, уровень безопасности, наличие мощностей и т.п.) при­знается неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ по меньшей мере может быть такой же, как и у сравнимых компаний.

Практика показывает, что формальный перенос хозяйственных форм, в том числе и регулирования, из одной социально-экономичес­кой среды в другую часто не дает желаемого результата. Это и понят­но: ведь они возникают и функционируют в различных и неповтори­мых условиях. Залогом успешного заимствования зарубежного опыта является его критическое переосмысление, выражающееся, в частнос­ти, в адаптации к специфическим условиям новой среды и к задачам экономической политики.

Так, рассмотренные модели регулирования имеют целью предот­вратить злоупотребление естественными монополиями своего положе­ния, но ведь государственное вмешательство в их деятельность может быть продиктовано и обстоятельствами иного рода. В частности, цены на продукцию таких монополий, отражающие их реальные и необхо­димые издержки, в силу не зависящих от компаний обстоятельств мо­гут быть непомерно высоки для экономики (что и наблюдается в Рос­сии). В этих условиях возникает необходимость прибегать к чисто ад­министративному установлению цен, с тем чтобы поддержать их на низком, приемлемом для потребителей уровне и одновременно компен­сировать убытки производителей посредством субсидирования. Недо­статок подобной практики состоит в том, что заморозить цены оказы­вается проще, чем изыскать средства для выплаты субсидий, а потому полуавтоматический режим корректировки цен естественных монопо­листов (процентная индексация их по динамике издержек и т.п.) был бы предпочтительнее.

В настоящее время регулирование цен естественных монополий России осуществляется преимущественно в форме установления верхне­го предела тарифов (определяемого относительно темпа инфляции или роста индекса цен в промышленности). Эта практика близка к описан-

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

ной выше зарубежной, прежде всего британской, но с одним принци­пиальным отличием. Оно заключается в том, что в России установле­ние потолка цен естественных монополий осуществляется не на базе квалифицированных расчетов, прогнозов и т.п., а «на глазок». Во вся­ком случае до середины 1997 г. Правительство России не располагало информацией о финансово-экономических результатах деятельности ес­тественных монополий, достаточно полных для того, чтобы установить для них обоснованные и напряженные тарифы.

Контрольные вопросы

1. Что такое монополизм и монополии? В чем особен­ности монополизма в российской переходной эконо­мике?

2. В чем суть и основные направления политики демо­нополизации и антимонопольной политики на совре­менном этапе?

3. Что такое барьеры входа на рынок? В чем их отрасле­вая специфика?

4. Формы развития крупных и крупнейших производств

и антимонопольное регулирование: что поощрять и что ограничивать?

5. Дайте определение естественной монополии. Назовите

сферы деятельности (производства), которые харак­теризуются такого рода монополизацией. Объясни­те, с чем это связано.

6. Перечислите основные модели регулирования естес­твенных монополий и дайте их краткую характерис­тику.

7. В чем сходство и отличия регулирования естествен­ной монополии через ограничение нормы прибыли, с одной стороны, и верхнего предела тарифа—с дру­гой? . ,. ■ •

ЛИТЕРАТУРА

Коржов Г.В. Экономическая безопасность России. М.: ВНИИ ВС, 1996.

Студенцое В. Государство и естественные монополии // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №9.

Oxford Review of Economic Policy, Summer. 1988. Vol. 4. N 2.

Pern A. Deregulation and Privatisation in an Economy-Wide Context // OECD Eco­nomic Studies, Spring. 1989. N 12.

Walerson M. Regulation of The Firm and Natural Monopoly. Oxford, 1988.