Главная | Обратная связь

Экономический механизм российского федерализма

-♦• Основные социально-экономические задачи развития феде­рализма. Экономический механизм российского федерализма, так же как и все атрибуты этой.формы государственности, находится в стадии становления, поэтому важно в первую очередь выяснить его специфи­ческую роль в укреплении интеграционных начал социально-экономи­ческого развития страны.

Не существует, и не может существовать органического совпа­дения интересов регионального развития и общегосударственных интересов. Здесь всегда имеются противоречия: характер этих проти­воречий может меняться в соответствии с конкретными условиями того или иного этапа исторического развития страны.

Основной функцией экономического механизма федеративных отношений является разрешение этих противоречий с целью достиже-

 

Региопальпые аспекты реформ

ния социально-экономической интеграции между субъектами федера­ции. Становление российского федерализма и соответственно всех его институтов, включая экономический механизм, по времени совпало с кардинальным разрушением не только старой государственности, но и всего хозяйственного механизма ранее существовавшей экономической системы (монопольно-государственной, планово-нормативной, дефи­цитной), которая недостаточно эффективно, с большими перебоями, но все-таки обеспечивала условия жизнедеятельности для всего населе­ния всех регионов большой страны.

Проблема создания экономического механизма российского фе-дерапизма?(еслй не брать сугубо практические вопросы, касающиеся взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в об­ласти бюджетно-налоговой политики), как ни странно, часто рассмат­ривается в контексте старых политических реалий, когда у центра были большие политические и экономические права. И поэтому во многих документах, касающихся региональной политики; говорится о том, что она должна быть направлена на: выравнивание экономического и со­циального развития регионов по всем показателям, определяющим уро­вень жизни населения; формирование эффективных территориальных пропорций, крупных производственных комплексов, создание условий для территориальной системы расселения; преодоление диспропорций в развитии народнохозяйственного комплекса и отдельных отраслей на основе сокращения первичной (сырьевой) сферы экономики в поль­зу вторичной и последующих сфер (обрабатывающей промышленнос­ти, сферы услуг, области интеллектуальной деятельности) и др.; изме­нение административно-территориального устройства России и ее рай­онирования.

Важные сами по себе, все эти региональные проблемы требуют для своего решения высокого уровня экономического развития стра­ны, больших материальных средств и особых политических условий как в центре, так и на местах. Однако в настоящее время таких предпо­сылок нет — ни политических, ни социальных, ни материальных.

Каковы же те новые социологические и социоэкономические условия, которые определяют целевые установки хозяйственного ме­ханизма российского федерализма? Их несколько, но все они взаимо­связаны и характеризуют особенности хозяйственного механизма рос­сийской экономики после распада СССР.

Во-первых, ломка всех атрибутов советской хозяйственной систе­мы обусловила потерю управляемости экономики, несмотря на прини­маемые законы, постановления, утверждаемые программы.

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

Во-вторых, реализация на практике доктрины экономического детерминизма и саморегулирования экономики означала потерю феде­ральным центром целеполагающих функций в новой федеративной структуре.

В-третьих, общие заявления о передаче власти из центра на места лишь усиливают дальнейшую социально-экономическую дезинтегра­цию экономики России, способствуя возникновению многих центров власти в межрегиональных территориальных образованиях и тем са­мым обусловливая превращение Российской Федерации в аморфное государство конфедеративного типа.

Между тем экономический механизм российского федерализма должен в современных условиях преследовать одну задачу — учитывая современные политические реалии, всемерно способствовать развитию интеграционных процессов между, субъектами Федерации, создавая реальную '«вертикаль» федеративных отношений. В связи с этим целе­сообразно определить зависимость между административно-террито­риальным устройством РСФСР и социально-экономической региона­лизацией в советский период и их влиянием на специфику складываю­щегося в настоящее время механизма федеративных отношений.

Начнем с административно-территориального деления. В дорево­люционное время и советский период в России, более чем где бы то ни было, оно имело политический характер, формируясь под воздействи­ем государственной воли. Административно-территориальное деление Российской империи было далеко от совершенства и, находясь в рез­ком противоречии с факторами социально-экономического развития, никогда не преследовало целей обеспечения самодостаточности воспро­изводства отдельных регионов. В советский период в основном сохра­нилось старое административно-территориальное деление, Добавился лишь волюнтаризм в этот процесс, причем также не преследовалась цель создания прочной материальной базы этих административных единиц унитарного (по существу) государства.

Экономический механизм формирующегося российского федера­лизма, учитывая все особенности политической и социально-экономи­ческой регионализации в предшествующие годы, должен начаться с выделения социально-экономической вертикали этой государственной структуры. Причем оно должно осуществляться в условиях незавершен­ности и политической противоречивости правовой базы российского федерализма.

Главным здесь, конечно, является достижение баланса федераль­ных и региональных социально-экономических интересов и их офор­мление в соответствующих законодательных актах. Это предполагает

решение двух основных проблем: во-первых, разграничение властных полномочий в социально-экономической области между федеральным центром и субъектами РФ (а в рамках последних — между региональ­ными и муниципальными органами); во-вторых, обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и в первую очередь финансовыми ресурсами. Обе проблемы пока еще находятся в процессе решения, и это негативно отражается как на вертикальных, так и на горизонтальных социально-экономических отношениях в Рос­сийской Федерации.

«Вертикальные» социально-экономические отношения представ­лены федеральным (центральным) уровнем власти. Он является инсти­туциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно «вертикаль» обеспечивает пре­жде всего создание внутреннего рынка государства, начиная с органи­зации денежной'системы и кончая обеспечением функционирования комплексов российской энергетики, систем путей сообщения, инфор­матики. Это положение необходимо особо подчеркнуть, поскольку достаточно распространенной является точка зрения о том, что гори­зонтальные связи между субъектами федерации являются определяю­щим элементом федеративных структур.

Не случайно в достаточно развитых и сформировавшихся федера­тивных государствах центральное правительство как властная струк­тура имеет ничуть не меньше прав, нежели субъекты федерации, про­сто у них разные сферы деятельности. Функции федерального уровня состоят в создании наиболее благоприятных общих условий для функ­ционирования общенационального (общегосударственного) процесса воспроизводства, что и создает благоприятную среду для эффективно­го функционирования воспроизводственных комплексов субъектов федерации.

В свою очередь обособление процесса воспроизводства субъектов федерации, формирующего горизонтальные связи, направлено наудОв-летворение широкого спектра материальных потребностей каждого данного региона. Горизонтальные социально-экономические' отноше­ния связаны со всеми формами социально-экономической регионали­зации общества, и прежде всего с рыночным механизмом И образова­нием внутреннего рынка страны. Именно он экономически Соединяете единое целое функционирование относительно обособленных регио­нальных комплексов воспроизводства субъектов федерации, одновре­менно создавая материальную базу для эффективного функциониро­вания трех основных уровней власти (федерального, регионального и муниципального).

f

Раздел 2

Региоиальные аспекты реформ

 

В современных условиях формирование социально-экономической «вертикали» и «горизонтали» тормозится правовой неурегулирован­ностью всего комплекса проблем отношений между этими уровнями власти в области собственности и обеспечения каждого из них соответ­ствующими финансовыми ресурсами. Причем в нынешних условиях — при тотальной смене форм собственности — на финансовые аспекты социально-экономических связей всех уровней также в значительной мере влияет трансформация государственной собственности. И имен­но эта сфера, отражая всю совокупность противоречий нашего време­ни, фокусируется в антагонизмах правового порядка,' затрудняющих созданиесоответствующей социально-экономической базы российского федерализма.

Например, согласно Закону о собственности государственная соб­ственность выступает сейчас в виде федеральной собственности, собственности республик, входящих в РФ, автономной области, авто­номных округов, краев и областей. Причем властные структуры каж­дого уровня РФ независимы как собственники принадлежащего им иму­щества и не отвечают по обязательствам друг друга. Они вправе сами определять пути разгосударствления, включая приватизацию. Между тем вся совокупность нормативных актов по приватизации, принятых на федеральном уровне, по существу игнорирует это обстоятельство. Принятое законодательство по приватизации противоречит Закону о собственности в отношении прав не только региональных, но и муни­ципальных органов власти.

Не соответствует политическому статусу регионов как субъектов федерации с их декларируемыми широкими экономическими правами и полная централизация федеральным правительством законодатель­ных и нормативных актов в области приватизации, в том числе объек­тов, находящихся в собственности республик. Вмешательство федераль­ных органов во все вопросы приватизации объектов собственности региональных и муниципальных органов власти противоречит изна­чальным принципам федерализма и не способствует становлению этих еще во многом политически неустойчивых отношений в Российской Федерации.

Не меньше противоречий в бюджетно-финансовых взаимоотно­шениях между федеральным правительством и субъектами федерации. Пока еще не распределены права между центром и субъектами РФ в области формирования доходной и расходной частей их бюджетов даже в концептуальном плане, не говоря уже о юридическом оформлении. Не решена проблема рентных и других платежей за ресурсы. Не разра­ботаны подходы к определению нормативов поступлений отхозяйствен-

ного использования всех видов природных ресурсов, находящихся в собственности субъектов РФ. При сокращении централизованного бюджетного финансирования не установлен порядок перераспределе­ния доходов между бюджетами различных уровней в пользу бюджетов субъектов федерации. Четко не разграничены полномочия федераль­ного и регионального уровней власти в области налоговой политики (вопросы введения региональных и местных налогов и уровня их ставок).

Социально-экономические права русскоязычных земель как субъ­ектов федерации значительно ограничены по сравнению с.субъектами РФ, выделенными по национально-региональному признаку (в облас­ти установления общих принципов бюджетной системы, налогового обложения, в распоряжении природными ресурсами и собственностью). Не существует пока еще единообразных критериев предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам, а также принципов финансиро­вания из бюджета региональных программ, впрочем, так же, как и вы­деления субъектам федерации субвенций и дотаций. Не определены объ­ективные основы дифференциации ставок, нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные.бюджеты. В рамках финансово­го года отсутствуют нормативные акты по процедуре согласования текущей взаимосвязи федерального и территориальных бюджетов и т.п. Из всего этого можно сделать вывод, что пока даже с формально-юри­дической стороны не созданы условия для формирования основ эконо­мического механизма российского федерализма.

Однако существуют еще и политические факторы, которые влия­ют на интегрирующие функции экономического механизма российско­го федерализма и обусловливают его "специфику по отношению к отдельным группам регионов, играющих в настоящее время разную роль в интеграционных процессах формирующейся российской госу­дарственности.

Первая группа — регионы, по своему социокультурному мен­талитету заинтересованные в создании сильной российской государ­ственности. Это субъекты федерации, охватывающие большую часть населения России и сосредоточенные в четырехугольнике Петербург— Белгород — Новороссийск — Новосибирск (48 субъектов). Они'обра­зуют геополитический и культурно-исторический центр русской Евра­зии, являясь историческим ядром России, однородным в национально-этническом отношении. Именно сюда, по-видимому, приёдетна житель­ство большая часть военнослужащих в случае сокращения ВС, а также основная масса русскоязычного населения, продолжающего мигриро­вать из бывших союзных и российских республик в села и города этих регионов.

Раздел 2

Вторая группа — это русскоязычные регионы Сибири и Дальнего Востока. За годы Советской власти в Сибири значительно увеличилось количество русскоязычного населения, для которого этот регион — его исконная «малая родина». Кроме того, во второй половине 80-х годов Сибирь стала одним из наиболее мощных в экономическом отношении регионов России.

Русскоязычные субъекты федерации в Сибири, безусловно, заин­тересованы в сохранении сильной российской государственности, за­щите российских территорий от колонизации сопредельных государств, но при предоставлении значительной политической и экономической самостоятельности. Не случайно сейчас Сибирь лидирует как регион, требующий больше политических и экономических прав, нежели имеет в настоящее время. СибИрь в последние годы инициирует многие поли­тические решения, касающиеся статуса субъектов федерации, которые «резонируют» в других частях России. Именно здесь' возникло «Сибир­ское соглашение», т.е. ассоциация краев и областей этого региона как межрегиональное объединение.

Третья группа — это районы, выделенные по национально-регио­нальному принципу. Как показывает история, становление новых на­ционально-территориальных образований всегда сопровождается не только ростом национального сознания, но и появлением новых пра­вящих элит, как правило, на первых этапах не имеющих достаточной политической культуры, квалификации, широты мышления. Это обус­ловливает усиление дезинтегрирующих тенденций. Различия в уровне социально-экономического развития, культурно-религиозных традици­ях и антиимперский синдром действуют в том же направлении.

Конечно, затем возникает потребность взаимного сотрудничест­ва, прежде всего в социально-экономической области, но в каких фор­мах — вот в чем вопрос. Одно ясно, что степень политической самосто­ятельности национально-территориальных образований предполага­ет соответствующую степень ответственности их властных структур, за уровень жизни населения и все социально-экономическое рдзвитие дан­ного субъекта федерации. Поэтому-то и не может действовать суще­ствовавший при советской власти принцип выравнивания жизненного уровня, инициируемый и в настоящее время центром.

В каждой из названных групп регионов экономический механизм федеративных отношений должен обрести свою специфику — в госу­дарственном регулировании, в организационно-хозяйственной струк­туре и в системе стимулирования. В каждом из этих рычагов управле­ния народным хозяйством должны быть выделены те аспекты, ко-

Региоиаяьиые аспекты реформ___________________________________ 173

торые будут способствовать развитию интеграционных процессов между регионами и субъектами федерации.

■ Главные рычаги экономического механизма федерации. Эко­номический механизм федеративных отношений включает: государ­ственное регулирование, организационно-хозяйственные формы и сис­тему стимулирования.

Задачей государственного регулирования является установление целей и приоритетов хозяйственного развития субъектов федерации исходя из общенациональных интересов.

Концепция перехода к двухсекторной модели социально-эконо­мического развития, предполагающей равноправие государственных и негосударственных структур, выражает целеполагающие функции государственного регулирования, его протекционистскую направлен­ность, которая должна дать положительный эффект при «наступатель­ных» и «защитных» мерах, охватывающих все секторы экономики и сохраняющих ее структурно-технологическую целостность как основу экономической независимости страны.

Переход к двухсекторной модели развития экономики предпола­гает особую политику по отношению к природным богатствам и зем­ле. Проблему земли следует решать в свете и геополитических реалий XXI в., когда во всех странах мира будет ощущаться острый недоста­ток этого бесценного природного блага, и обеспечения национальной безопасности страны, и возможности самообеспечения продовольстви­ем, и с точки зрения решения ряда экологических проблем. (Заметим, что в развитых странах четко прослеживается ориентация на превра­щение среды обитания в общественную собственность — нераздели­мую, неакционируемую.)

Двухсекторная модель развития экономики как официальная док-трина развития народного хозяйства страны; предполагая коммерциа­лизацию предприятий государственного сектора, должна обрести соответствующие управленческие структуры и стать основой возрож­дающейся российской экономики.

Государственное регулирование на базе создания Двухсекторной экономики предполагает отбор отраслей, которые должны пока вхо­дить в государственный сектор. В первую очередь это часть'пред­приятий ВПК, образующих «зону» прорыва на мировой рынок новых технологий, которые и определят вектор возможного научно-техничес-кого влияния на экономические связи с новыми независимыми госу­дарствами.

В рамках двухсекторной модели функционирования 'народного хозяйства должны сформироваться разные формы протекционистской

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

политики и выделены отрасли, патронируемые государством, т.е. по­лучающие субсидии или инвестиционную помощь (в первую очередь сельское хозяйство и обслуживающие его отрасли) или пользующиеся тарифной и нетарифной защитой от иностранной конкуренции.

Переход к двухсекторной модели означает и использование соци­альных индикаторов, которые должны ограничивать дальнейшую со­циальную поляризацию общества и должны быть связаны с государ­ственным регулированием процесса миграции русскоязычного населе­ния из бывших союзных республик.

Целевые установки стратегического курса государственного регулирования и принципы перехода к двухсекторной модели социаль­но-экономического развития должны стать основой системы федераль­ных и федерально-региональных программ. Эти программы могут быть важным механизмом реализации экономической стратегии федераль­ного центра (не заменяя системы отраслевого и оперативного управле­ния), образуя «вертикаль» экономического механизма Российской Федерации. Могут использоваться три источника финансирования региональных программ: бюджетные средства, направляемые на осу­ществление программ, не приносящих рыночных доходов; сочетание федеральных ассигнований с собственными источниками покрытия рас­ходов; самоокупаемость программ.

Естественно, возникает необходимость создания органов, осущес­твляющих реализацию общегосударственных региональных программ и сформированных из представителей федерального правительства и субъектов Федерации.

Переход к двухсекторной модели социально-экономического раз­вития должен сопровождаться укреплением организационных структур государственного сектора. Необходима глубокая перестройка госсек­тора, формирование предприятий со смешанным капиталом. Это пред­полагает ликвидацию системы отраслевых монополий и ориентацию на корпоративную форму организации и многоотраслевые конгломе­раты, способные вести конкурентную борьбу на рынке.

Инвестиционный процесс в условиях двухсекторной экономики также требует соответствующих организационных форм. Сегодня прак­тически во всех индустриально развитых странах мира крупнейшим инвестором на рынке капиталов является государство, и поэтому круп­номасштабные инвестиционные программы, являясь,сферой стратеги­ческих государственных интересов, требуют соответствующих управ­ленческих структур. Для управления такими программами уместно создавать инвестиционные консорциумы, где преобладающая доля ак­тивов принадлежала бы федеральным властям.

Создание двухсекторной модели социально-экономической струк­туры ускорит процессы межрегиональной интеграции, организацион­ные формы которой могут иметь технологический, коммерческий и общеэкономический характер.

Технологический тип межрегиональной интеграции возникает главным образом между предприятиями, находящимися в разных ре­гионах. При этом восстанавливаются ранее сложившиеся и образуют­ся новые технологические и научно-производственные связи путем со­здания трансрегиональных корпораций акционерного типа, особенно там, где имеется пространственное разделение между стадиями произ­водства конечного продукта.

Интеграции межрегиональных связей способствует и развитие коммерческих организаций по созданию инфраструктуры товарных и финансовых рынков. Коммерческие банки все больше становятся цен­трами социально-экономического развития в регионах России, иници­ируя создание производственных структур и предприятий сферы обслуживания. Из-за огромных размеров территории России и дорого­визны транспортных перевозок более перспективной является органи­зация промышленных региональных конгломератов с включением в них сельскохозяйственных предприятий и обязательным участием банковс­ких структур, т.е. создание финансово-промышленных групп. Их роль будет возрастать и в связи с тем, что они могут способствовать разви­тию торгово-экономических связей со странами ближнего зарубежья и Восточной Европы через создание платежной системы, отвечающей взаимным интересам, с использованием национальных валют как на двусторонней, так и на многосторонней основе.

Большое значение приобретает и деятельность негосударственных ассоциаций, способствующая общеэкономической консолидации хозяй­ственных связей в масштабе страны.

Двухсекторная модель создания внутреннего рынка страны пред­полагает включение в этот процесс материального стимулирования как системы мер, направленных на соединение платежеспособного спроса (производственного и непроизводственного) с предложением отечес­твенными производителями (всех форм собственности) товаров и ус­луг. Для этого необходимы:

ориентация на формирование массовой покупательной способнос­ти всех слоев населения, которая только и может создать стимулы к развитию внутреннего рынка. Достижение этой цеди возможно лишь при сглаживании различий в материальном положении не­многочисленного слоя сверхбогатых людей и большинства насе-

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

ления, лишенного нормальных заработков и доходов, за счет использования перераспределительных функций финансово-нало­говой системы;

уменьшение налогов с доходов, получаемых от трудовой и инвес­тиционной деятельности, и увеличение их с имущества, с природ­ных богатств, со сделок с недвижимостью и ценными бумагами, с производств, загрязняющих окружающую среду; введение прогрес­сивного налога на сверхвысокие прибыли и доходы, акцизов на предметы роскоши и использование этих средств для увеличения доходов наименее обеспеченных слоев населения;

создание механизма социальных гарантий и социальной защиты на основе использования системы переговоров "как формы соци­ального партнерства. С его помощью следует решать проблемы уровня оплаты труда, безработицы, финансово-кредитного кли­мата региона (налоги, тарифы, залоги, кредиты, займы). Он должен включать в себя три звена: нижнее, формирующее соци­альные требования коллектива к предпринимателю; среднее, ре­гулирующее соглашения между региональным союзом товаро­производителей и региональными профсоюзными объединениями; верхнее, согласующее позиции экономических структур региона с администрацией (если администрация и региональные власти не в состоянии выработать компромиссное решение, то его рассмот­рение передается на более высокий уровень власти);

разработка системы мер, препятствующих сокращению потреби­тельского спроса из-за роста массовой безработицы. Это предпо­лагает: реализацию программы общественных работ с ориента­цией на создание современной коммуникационной; экологической и социальной структуры, а также организацию федеральных и тер­риториальных фондов занятости или фонда субвенций для регио­нов с экстремальной ситуацией; введение контрактов, стимулиру­ющих занятость на временных условиях, с уменьшением взносов на социальное страхование; временное перераспределение государ­ственных заказов в регионы с высоким уровнем безработицы и поддержка предприятий, обеспечивающих занятость в отдельных регионах.

Весьма важной является проблема государственного вмешатель­ства в формирование спроса на продукцию производственного назна­чения путем создания кооперации между государственными и негосу­дарственными структурами. Это предполагает прямое и косвенное учас­тие государства в инвестициях (наряду с частным бизнесом) в инфра­структуру — в энергетику, в транспорт, в связь, в фундаментальную науку, в экологию, а также в развитие новых отраслей, которые будут способствовать повышению конкурентоспособности отечественных производителей на мировом рынке. Для поддержки и последующего расширения совокупного спроса на товары и услуги требуется также

предоставление целевых субсидий и инвестиций в производства, необ­ходимые для восстановления хозяйственных связей между регионами, и участие в формировании региональных инвестиционных программ. Для стимулирования деловой активности отечественных произ­водителей требуется и разработка гибкой таможенной политики, на­правленной на защиту национальной промышленности от конкурен­ции с иностранными производителями, на привлечение иностранных капитальных вложений (с учетом относительно дешевой рабочей силы и материально-технических ресурсов) в те сферы, которые отвечают национальным интересам страны. Ни в коем случае нельзя допускать перемещения в Россию «грязных» технологий, создающих угрозу эко­логической безопасности страны.