Главная | Обратная связь

Развитие федерализма в России

- Целесообразность реформирования российской государствен­ности па принципах федерализма. Еще три—четыре года назад имелись существенные расхождения в понимании того, на каких принципах дол­жна строиться отечественная национальная государственность. Но в последнее время все чаще говорится о принципах федерализма.

Такой поворот не случаен. Он — результат признания того, что в нынешней социально-экономической и политической ситуации аль­тернативами федеративному устройству России являются равно опас­ные для демократических реформ конфедерация или возврат к адми­нистративно-командной «версии» унитарного государства. Движение по первому направлению будет, несомненно, иметь своим итогом рас­пад страны на десятки «удельных княжеств». Движение по второму — при невозможности осуществлять централизованную финансовую и прочую подпитку хозяйственной и социальной сфер регионов в усло­виях предельно низкой управляемости экономики и отсутствия дей­ственной единой исполнительной вертикали, при неопределенности многих социально-экономических и политических процессов, при вы­сокой степени недоверия мест к центру — чревато выходом из состава России ряда ее субъектов либо возвратом к репрессивной региональ­ной политике 1920-х годов.

Итак, дилемма сформулирована предельно четко: или движениев сторону реальной федерации и непосредственно связанной с'ней демок­ратизации, или отказ от принципов федерализма и крах надежд на пе­ремены.

Проанализируем существующие точки зрения на рассматриваемую проблему. Прежде всего выделим то, в чем преимущественно сходятся мнения сторонников различных путей.

Во^:первых, это признание того, что процессы федерализации и демократизации в наших условиях органически Взаимосвязаны. Успех первой означает успех второй и наоборот. Во-вторых, тезис о недопус­тимости ориентации на формальную (как это имело место в бывших СССР и РСФСР) модель федерализма. В-третьих, констатация того,;что осуществляемые социально-экономические преобразования и социаль­но-экономическая политика периода существования СССР методоло­гически сходны, поскольку сориентированы На обеспечение только мак­роэкономического эффекта (тогда — на развитие и укрепление еди­ного народнохозяйственного комплекса; теперь — на формирование

Раздел 2

Региональыые аспекты реформ

 

рынка любой ценой), который предполагается достигнуть вопреки учету интересов граждан, проживающих в границах субъектов Российской Федерации.

Однако почему все-таки федерация? Почему не унитарное госу­дарство с широким спектром полномочий и прав регионов? Укажем несколько основополагающих причин, говорящих, по мнению сторон­ников данного подхода, в пользу необходимости поиска российской модели федерализма.

1. Российская Федерация не просто занимает огромные простран­ства; это государство, регионы которого характеризуются качествен­ными различиями природно-климатических условий,

2. Природно-климатические различия субъектов РФ дополняет высокий уровень их социально-экономической дифференциации.

3. На перечисленное накладывается дифференциация социокуль­турная. Она проявляется, в частности, в разнице (порой качественной) мировоззрения проживающего в различных регионах сообществ насе­ления.

Отмечается, что интегральная совокупность трех названных форм дифференциации привела к тому, что за десятилетия и столетия совмес­тного проживания разные народы образовали относительно обособ­ленные региональные сообщества, которые отличает особая система интересов и, как результат, — особые, «национально-региональные» мотивы поведения. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обес­печить возможности их реализации в прокрустовом ложе региональ­ной политики унитарного государства невозможно.

Таким образом, и природно-климатические, и социально-эконо­мические, и социокультурные особенности объективно подталкивают российское общество к созданию федерации.

В этом же направлении действуют и общемировыетенденции. Речь, в частности, идет о том, что во второй половине XX столетия, с одной стороны, повсеместно расширяется самостоятельность регионов в ре­шении не только социокультурных, но и значительной совокупности социально-экономических проблем; с другой — процесс федерализа­ции затронул не только отдельные государства, но имежгосударствен-ный уровень общественных отношений. А это позволяет трактовать федерализацию как явление, которое в значительной степени опреде­лит лицо демократии XXI века.

Зафиксировав моменты, по которым позиции совпадают, обра­тимся к тем, по которым подходы различаются. Суть этих различий в разнице трактовки содержания и как результат — в разнице механиз-

мов формирования основ отечественного федерализма. Здесь обнару­живаются две основные точки зрения.

Сторонники первой позиции — наиболее значительной по числу представителей — связывают будущее России лишь с провозглашени­ем на ее территории федеративного государства и с соответствующим его конституционно-законодательным оформлением. Этот шаг призна­ется основным и решающим вне зависимости от того, отстаивают ли ученые, общественные и политические деятели принцип образования федерации «сверху», говорят ли о договорной федерации или же пишут о федерации «асимметричной». Отметим также, что такой подход ле­жит в основе нынешней государственной региональной политики.

В пользу рассматриваемой позиции говорит многое, и прежде все­го то, что ни одно государство, в том числе федеративное, не смогло и не сможет осуществить демократические преобразования при отсутст­вий конституционно закрепленных, законодательно и нормативно раз­витых принципов своего государственного устройства — принципов, играющих роль базиса работоспособной исполнительной вертикали и социально-политической стабильности.

А потому, чтобы, с одной стороны, не усугублять далее анархию, а с другой — не вернуться к авторитаризму, предлагается заложить основы, прежде всего, нормативно-правовые, федеративного государ­ства.

Однако простота идеи и четкость схемы предлагаемых действий не скрывают ограниченности данного подхода. Дело в том, что его сторонники, ратуя за формирование общего правового и единого политического пространства, фактически абстрагируются от социаль­но-экономических, реалий, в рамках которых это формирование пред­полагается осуществлять.

Не вдаваясь в подробности, отметим лишь, что никогда федера­тивное, как, впрочем, и унитарное демократическое государство долго не существовало, если в этом изначально не были заинтересованы его граждане. Компромисс политических интересов имеет всегда времен­ной характер. Как только обостряются противоречия, его сменяет кон­фронтация выступавших до того в качестве союзников носителей этих интересов. И преодолеть эту конфронтацию, сохраняя единство госу­дарства, удавалось, как правило, лишь при помощи «сильной руки».

А потому, признавая необходимость укрепления основ государ­ственной исполнительной и законодательной власти, отдавая себе от­чете жизненной важности обеспечения нормативно-правового единст­ва нашего общества, более корректным следовало бы признать подход представителей второй точки зрения.

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

Суть его — в констатации того, что федеративное государство жиз­неспособно только при условии, если в его границах'наряду с общим правовым и единым политическим пространствами существуют единое экономическое и общее социальное пространства) Причем определяю­щая роль в интегральной совокупности данных пространств (правово­го, политического, экономического и социального) принадлежит эко­номическому и социальному пространству.

Из такой постановки вытекает четкий практический вывод. Рос­сийское общество должно ориентироваться не на создание федерации ради федерации (точнее, федеративного государства ради федератив­ного государства), а прежде всего на обеспечение условий, при ко­торых граждане признают ее для себя экономически и социально вы­годной. Только в этом случае отечественная федеративная государствен­ность не окажется конституционной фикцией (подобной имевшей мес­то в советский период), а сыграет роль той единственно приемлемой для России институциональной основы, без которой демократизация общества немыслима.

Таким образом, определять, каким быть или не быть российскому федерализму, должны не нормы права. Здесь роль первой скрипки иг­рают социально-экономические интересы образующих региональные общности граждан. Только при учете данных интересов мы получим «на выходе» реальный федерализм. Получим потому, что нет ничего реальнее интересов производителей и потребителей.

■ Основные пути формирования реальной федерации. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует, что за годы реформ в стране не только сохранились, но в определенной степени и укрепились до­ставшиеся ей в наследство от бывшего СССР формализованные осно­вы государственности. Причина такого положения во многом в том, что ни отечественная наука, ни практика так и не предложили четкой, понятной и, главное, отвечающей интересам проживающих на терри-

¹ Экономическое пространство может быть действительно единым только при обеспечении свободы движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации. Если одно из этих условий нарушается (например, путем ограничения ввоза товаров в отдельные регионы), нет основы развития рыночных отношений, а значит, невоз­можно обеспечить свойственное данным отношениям единство экономического про­странства. Говоря о необходимости ориентации на формирование общего социаль­ного пространства (как и в случае с общностью правового прбстр'анства),'следует иметь в виду, что субъект любого федератйвнйго государства обладаетправом на формирование и реализацию собственной социальной политики. Но при этом госу­дарство всегда осуществляет контроль за обеспечением на всей его территории сис­темы социальных гарантий, признанных общественно необходимыми.

тории различных субъектов РФ граждан.wode/w федерализации. Приве­дем два примера.

Провозгласив курс на формирование реальной федерации, ни те­оретики, ни практики до сих пор не договорились, чем по существу она отличается от всех прочих форм государственного устройства. Нет един­ства и в понимании различий федерализма и регионализма. Далее, при­знав, что сформировать гражданское общество невозможно без инсти­тута местного самоуправления, Федеральное Собрание законодатель­но отнесло к нему все, что лежит «ниже» уровня субъекта РФ.

Казалось бы, что здесь страшного? Когда страна переживает ос­трейший социально-экономический и социально-политический кризис, думать нужно не о теоретических изысках,, а о спасении отечества, о стабилизации экономики. И лишь когда последняя будет достигнута, когда мы укрепим рубль, сделаем выгодными инвестиции в националь­ную промышленность, повысим боеспособность армии, собьем волну преступности, тогда и настанет время разбираться, что есть федерализм, что есть регионализм, а что — местное самоуправление.

Звучит заманчиво. Однако попробуем разобраться, какую цену уже заплатило российское общество за игнорирование на практике двух названных, как, впрочем, и многих других затрагивающих проблема­тику федерализма и, казалось бы, чисто «академических» вопросов.

Нечеткость статуса субъектов Российской Федерации, в частнос­ти лишь формальная констатация в Конституции их равенства, приве­ла к Тому, что различные регионы по-прежнему обладают различной компетенцией и несут различную меру ответственности перед государ­ством и гражданами.

Итог отмеченной неопределенности многогранен. Он — в перма­
нентной «бюджетной войне» Российской Федерации и ее регионов; в
полной неопределенности вопроса о собственниках на подавляющую
часть объектов, отнесенных в Конституции к так называемому «совмест­
ному ведению»; в заключении договоров между Российской Федера­
цией и некоторыми ее субъектами вне каких бы то ни было общих прин­
ципов (а значит, вне учета интересов других регионов); в неопределен­
ности границ и форм вмешательства исполнительной и законодатель­
ной власти Российской Федерации в компетенцию образующих ее субъ­
ектов (в том числе по предметам совместного ведения); в навязывании
регионам моделей преобразований, не учитывающих их социально-эко­
номическую, социокультурную и другую специфику; в практике невы­
полнения центром приняты» на себя обязательств.

Перечисленное, однако, не исчерпывает всего спектра рассматри­ваемых проблем. Ситуацию усугубила неопределенность природы и

Курс...

Раздел 2

Региональные аспекты реформ

 

функций местного самоуправления. Наиболее ярким примером здесь является законодательное отнесение к местному самоуправлению ад­министративных районов. Абсурдность данного шага в условиях Рос­сии очевидна. Как можно при подчас полном отсутствии социально-экономических основ местного самоуправления ставить на одну доску поселок с одной тысячей жителей и район, на территории которого располагаются сотни поселков и десятки городов?

Главное же в том, что рассматриваемое решение при наличии длин­ной, вызванной полной неопределенностью места в РФ ее националь­ных автономий очереди претендентов на статус субъекта РФ заложило основу для «расползания» по территории страны такого неизвестного Миру изобретения, как существование одного субъекта федерации внут­ри другого.

Статус субъекта Российской Федерации зачастую рассматривает­ся руководством регионов как инструмент (прежде всего политический) давления на центр с целью получения дополнительных льгот, причем без принятия на себя дополнительной ответственности перед общест­вом и перед проживающими на территории региона гражданами Рос­сии. Ошибкой было бы игнорировать и то, что статус субъекта Россий­ской Федерации иногда пытаются приобрести под предлогом защиты интересов так называемых титульных наций.

Достаточно очевидно, что подобный подход к проблеме федера­лизма в не меньшей степени, нежели просчеты центра, отрицательно сказался на обеспечении единства нашего общества. Однако преодолеть это противоречие в условиях России весьма непросто.

Рассматриваемое противоречие в значительной степени обуслов­лено принципами административно-территориального деления, достав­шегося России от бывшей РСФСР. Принципы эти позволяли существо­вать в рамках РСФСР субъектам, обладавшим правом на собственные конституции (АССР), субъектам, не имевшим такого права (края и об­ласти), а также субъектам, которых нельзя было отнести ни к первой, ни ко второй группе (автономным областям и округам).

Деформированное, основанное на этнорегиональном, а не на со­циально-экономическом принципе административно-территориальное деление и вызвало к жизни многие проблемы современной российской государственности. Прежде всего бывшие АССР (ныне республики в составе России), обладая правом на конституцию и другие атрибуты государственной власти, после распада СССР получили формально законодательное право претендовать на особый статус. Что же до кра­ев и областей, то по той же причине они могли рассчитывать лишь на

место административно-территориальных единиц. Автономные облас­ти и округа первоначально вообще оказались в правовом вакууме.

Все это наглядно иллюстрирует, к чему приводит подмена прин­ципа социально-экономической целесообразности нормативно-право­вым принципом построения государства. При господстве последнего экономическая составляющая не играет никакой роли в определении статуса, а значит, компетенций региона в федеративном государстве.

Выйти из тупика путем, например, механического «нарезания» губерний, конечно, нельзя. Кроме конфликта оно ни к чему не приве­дет. Однако со временем какое-то решение принять придется, Вряд ли может считаться нормальной ситуация, при которой многие из 89 фор­мально законодательно равноправных субъектов РФ не в; состоянии обеспечить собственными силами каждодневные потребности населе­ния, а значит, и претендовать на роль экономически (т.е. реально) рав­ноправных субъектов федерации. Вопрос этот сложный, требующий максимально бережного (часто внеэкономического) подхода.

Вторая проблема, с которой нужно разобраться, — это вопрос о месте межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Последние, как представляется, могут способствовать формированию федерации, в основе которого будет лежать не этнорегиональный, а социально-экономический принцип.

Можно ли объяснить перечисленные проблемы исключительно трудностями периода становления национальной государственности суверенной России? В какой-то степени можно. Однако основная часть проблем и противоречий все же вызвана ошибками в экономической стратегии, тем более странными, что подобные им в свое время уже были допущены руководством бывшего СССР. И главная в их числе — попытка построить отношения между федерацией и ее субъектами не на основе принципа социально-экономической целесообразности и выгодности, а посредством советской модели «федерализма», суть ко­торой первоначально — в «подгонке» права под условия политическо­го компромисса между центральной и местными политическими эли­тами; затем — в «подгонке» под это право всей экономической системы.

Сказанное не означает, что нет необходимости внесения попра­вок в действующее законодательство. Оно требует доработки, а в ряде случаев и полного обновления, и это очевидно. Следует лишь подчер­кнуть, что право не должно быть оторванным от реальных экономи­ческих процессов. Оно должно изначально опираться на четкую схему социально-экономических преобразований.

Последнее означает, что коль скоро мы пытаемся создать федера­цию, то должны прежде всего определиться по таким принципиальным

и *

Раздел 2

Региоиальиые аспекты реформ

 

социально-экономическим вопросам, как предельно конкретизирован­ное разграничение ответственности государства и мест за осуществле­ние социальной и экологической политики; российская модель бюд­жетного федерализма; соответствующая отечественным реалиям система отношений собственности (в частности, отражающая государ­ственную природу федеральной собственности, государственную при­роду собственности субъектов РФ, а также негосударственную приро­ду собственности муниципальной); механизмы участия государства, субъектов РФ; местного самоуправления и, возможно, межрегиональ­ных ассоциаций экономического взаимодействия в осуществлении ин-вестиционной и инновационной политики и т.п.

Если же мы ограничим формирование основ российского федера­лизма преодолением недостатков нормативно-правовой базы, т.е. и далее будем проводить реформу экономики и права в отрыве друг от друга, то лишь углубим противоречия между федеральным центром и регионами, с одной стороны, межрегиональное противостояние — с другой.

Итог такой ситуации запрограммирован: неурегулированность социально-экономических основ взаимодействия в системе «Российс­кая Федерация — ее субъекты — местное самоуправление» превратит­ся в главный тормоз демократических преобразований.

В основе этого весьма жесткого вывода лежит многолетний ана­
лиз и исследования специалистов, доказавших, что тезис о необходи­
мости формирования в России федеративного государства в значитель­
ной степени тезисом и остался. Это, в частности, проявилось в подмене
принципа равноправия (в пределах их компетенций) Российской Феде­
рации, ее субъектов и местного самоуправления простым разграниче­
нием полномочий между центральными и местными органами испол­
нительной и законодательной власти. В итоге Россия продолжает раз­
виваться в рамках сугубо унитарной, а не федеративной модели — мо­
дели, в которой не учитываются реальные интересы нирегиональных
сообществ, ни отдельных граждан.

На словах ратуя за демократию и рынок, руководство страны на деле пошло по пути воссоздания игнорирующей интересы региональ­ных сообществ административно-командной системы управления. В ее рамках субъекты РФ рассматриваются всего лишь как насыщенные производственными и непроизводственными фондами, природными ресурсами территории, в границах которых проводится централизован­ная государственная социально-экономическая политика. Таким обра­зом, вопреки здравой экономической логике децентрализация отноше­ний в экономической сфере на макро- и микроуровнях не сопровожда-

ется аналогичными преобразованиями на региональном уровне.

Результатом теоретических просчетов, вылившихся в недоучет в ходе осуществляемых преобразований интересов региональных сооб­ществ, стало обострение ряда прежних, а также возникновение новых для России негативных явлений.

При использовании применительно к Российской Федерации при­нятых в мире классификаторов обращает на себя внимание то обстоя­тельство, что на ее территории подавляющее большинство регионов относится к разряду депрессивных. Кризис, разрушение хозяйственных связей и потеря рынков сбыта в границах как бывшего СССР, так и бывшего социалистического лагеря привели к усугублению и без того традиционно высокой дифференциации уровней социально-экономи­ческого развития субъектов РФ. При этом в худшем положении оказа­лись индустриально развитые регионы России, а также регионы с боль­шим количеством научных и учебных центров. В относительно лучшем положении оказались субъекты РФ, основу экономики которых состав­ляли сырьевые отрасли.

Тем самым отмечаемая экспертами деформация структуры эконо­мики получила опасное дополнение: на деформацию отраслевую нало-жилась деформация региональная. К чему это приведет в стране, где размещение производительных сил десятилетия базировалось на реги­онально-отраслевом принципе, где каждый регион был своеобразным цехом «единой фабрики», особых объяснений не требует.

Поэтому среди последствий отмеченной тенденции выделим три наиболее, на наш взгляд, опасные для будущего России. Прежде.всего это физическое уничтожение инвестиционного и инновационного по­тенциала регионов. Ситуация такова, что через несколько лет, даже при наличии достаточных средств для инвестиций, может оказаться, Что в индустриально развитых регионах их просто некому и не на чем будет осва'ивать: не останется ни кадров, ни инфраструктуры.

На второе обстоятельство обращают меньше внимания, хотя по своим последствиям оно еще более пагубно. Индустриально развитые субъекты РФ — это регионы повышенного экологического риска, для снижения уровня которого требуются значительные капиталовложе­ния. Продолжение же деградации их хозяйственных комплексов может превратить половину страны в зону экологического бедствия.

И наконец, еще одна, возможно, самая опасная тенденция. Отме­ченное углубление разрыва в уровнях социально-экономического раз­вития субъектов Российской Федерации дополняет разрушение межре­гиональных хозяйственных связей. Происходит это потому, что при отсутствии государственной региональной политики,соответствующей

Раздел 2

характеру переживаемого страной кризиса, региональные хозяйствен­ные комплексы начинают как бы замыкаться «на себя». Происходит массовая и стихийная их автаркизация.

Если эта тенденция продолжится, страна в лучшем случае обрече­на на переход к конфедерации, а в худшем — на распад либо на возврат к авторитаризму. Хозяйственные комплексы субъектов РФ, ориенти­рующиеся исключительно на защиту собственных интересов, а не на формирование единого (рыночного) общероссийского пространства, просто обречены со временем трансформироваться в экономику само­стоятельных (суверенных) государственных образований.

Выход из тупика видится только в одном — в сосредоточении уси­лий на выработке и реализации модели социально-экономических пре­образований, основу которой составят принцыпы реального федерализ­ма. Но работа в данном направлении заведомо обречена на неуспех, если мы изначально не будем ориентироваться на выгодность модели для всех участвующих в ее реализации сторон. А это возможно лишь при обеспечении трех условий. Во-первых, модель должна впитать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, межнацио­нальных, экологических и прочих стимулов и сдержек, апробирован­ных мировой практикой федерализма. Во-вторых, данные стимулы и сдержки необходимо сориентировать на обеспечение интересов общнос­тей граждан Российской Федерации, проживающих в границах 89 ее субъектов. В-третьих, гарантия этих интересов должна быть увязана с решением задачи по созданию единого (рыночного) экономического и единого политического пространств, а также общего правового и об­щего социального пространств.