 |
|
Понятие и виды органов местного самоуправления, их система и структура
Под органами местного самоуправления ФЗ № 131 предлагает понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственной компетенцией, т.е. собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз.12 ст.2). Органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, рассматриваются Конституцией РФ в качестве формы осуществления народовластия (ч.2 ст.3) и представляют собой систему, т.е. внутренне структурированную совокупность взаимосвязанных элементов.
Структура органов местного самоуправления quest1есть закрепленный в уставе муниципального образования перечень органов местного самоуправления с учетом их организационных и функциональных взаимосвязей, а также особенностей внутренней организации (организационная модель местного самоуправления).
quest2Органы местного самоуправления могут быть разграничены на виды по различным критериям:
1. По порядку формирования:
o выборные (избираемые непосредственно населением на муниципальных выборах);
o формируемые представительным органом, в т.ч. избираемые из его состава;
o наделяемые полномочиями иным способом (образуемые исполнительным органом; образуемые совместно представительным и исполнительным органами)
2. По их роли в структуре и системе органов местного самоуправления:
o обязательные – наличие которых в структуре органов местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, прямо предусмотренных в ФЗ № 131 (представительный орган; глава муниципального образования; местная администрация) (абз.1 ч.2 ст.34 ФЗ № 131). Указанное исключение предусмотрено в ч.3 ст.35: представительный орган не формируется в муниципальных образованиях – поселениях, если численность обладающих избирательным правом жителей в них составляет менее 100 человек; полномочия представительного органа в этом случае осуществляются сходом граждан;
o quest3факультативные (органы, которые могут быть созданы в структуре органов местного самоуправления в качестве ее самостоятельных структурных элементов: контрольный орган; определенные отраслевые, межотраслевые и специальные исполнительные органы). Признанию названных органов факультативными не противоречат законодательные требования, адресованные муниципальным образованиям, об обязательной организации и проведении финансового контроля с использованием различных форм, в том числе через специальные органы финансового контроля /ст.265, 266 БК РФ/. Таким образом, муниципальный финансовый контроль должен быть обеспечен, однако форма его осуществления избирается муниципальным образованием самостоятельно и закрепляется в уставе: это может быть как контрольный орган, выступающий в качестве самостоятельного элемента в структуре органов местного самоуправления, так и контрольный орган в структуре представительного органа муниципального образования. В последнем случае контрольный орган не является самостоятельным элементом структуры органов местного самоуправления (Обзор муниципальной практики по данному вопросу см.: Комментарий к статье 38 // Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области; Фонд «Право и демократия», 2007. С.437-439).
Рассмотрение отдельных исполнительных органов в качестве факультативных не предполагает, что иные исполнительные органы, помимо местной администрации, вовсе не создаются. Их наличие обусловлено конкретным набором вопросов местного значения, которые подлежат решению в соответствующем муниципальном образовании. Кроме того, они могут быть интегрированы в структуру местной администрации, т.е. выступать не в качестве самостоятельных элементов структуры органов местного самоуправления, а входить в местную администрацию в качестве ее структурных подразделений. Наконец, для реализации полномочий по решению отдельных вопросов местного значения могут учреждаться не органы, а должности. Так, например, в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета муниципальные образования в обязательном порядке создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности), закрепляемые в уставах муниципальных образований (п.7 ст.151 Бюджетного кодекса РФ). Однако выбор организационной формы – орган или должность остается за муниципальным образованием.
3. По их внутренней структуре и способам реализации полномочий (порядку деятельности):
o единоличные (глава муниципального образования, иные выборные должностные лица, включенные в структуру органов местного самоуправления и наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом не всякие выборные лица и должностные лица местного самоуправления имеют статус «органа местного самоуправления», а лишь те, которые наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения от имени муниципального образования, а также обособлены организационно от иных органов местного самоуправления в рамках структуры органов МСУ). Возможность признания выборного должностного лица в зависимости от круга его полномочий органом местного самоуправления подтверждается в правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в абз.2 п.2 мотивировочной части Определения от 26 сентября 1996 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»: quest4«понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления»;
o коллегиальные (например, представительный орган; местная администрация – коллегиальный исполнительно-распорядительный орган общей компетенции, руководство которым осуществляет глава администрации на принципах единоначалия)
4. В зависимости от целей их создания, основного вида публично-властной деятельности, в рамках которого определяются полномочия органа:
o представительные (осуществляют представительскую /представление интересов населения/ и нормотворческую /принятие нормативных правовых решений от лица населения по всем вопросам местного значения/ функции);
o исполнительные (осуществляют функции оперативно-управленческие и исполнительные);
o контрольные (например, осуществляющие функцию специализированного финансового контроля)
5. По их юридическому статусу:
o наделенные правами юридического лица;
o не наделенные правами юридического лица
6. По характеру полномочий (органы общей и специальной компетенции; органы, обладающие внешне властными полномочиями, и органы, осуществляющие функции по материальному, техническому, правовому, информационному и иному обеспечению деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц /аппаратные службы/),
7. По территории действия (органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию муниципального образования; органы, действующие в частях территории муниципального образования).