 |
|
Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления
В основе организации и деятельности системы органов местного самоуправления лежат следующие общие принципы, нашедшие закрепление как в международных актах по вопросам местного самоуправления (ЕХМСУ), так и в российской Конституции и законодательстве.
1. quest5Принцип организационной обособленности местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ) означает невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Вместе с тем, допускается в строго определенных законом случаях:
o временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (ст.75 ФЗ № 131);
o участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации (ч.5 и ч.11 ст.37 ФЗ № 131).
2. Принцип неподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления одних муниципальных образований органам местного самоуправления и должностным лицам других муниципальных образований (ч.3 ст.17 ФЗ № 131)
3. quest6Принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ч.1 ст.131 Конституции РФ). Население может реализовать данное право как через формы прямой демократии (местный референдум, сход), так и через представительный орган муниципального образования. Случаи и порядок проведения местного референдума, схода граждан по структуре органов местного самоуправления, требования к решению о структуре, принимаемому на местном референдуме (сходе), устанавливаются в ч.5 и 6 ст.34 ФЗ № 131.
Кроме того, законом в исключительных случаях может быть установлен иной способ определения структуры органов местного самоуправления. Допустимость подобных изъятий подтверждается и Конституционным Судом РФ, указавшим по результатам системного толкования конституционных положений на следующее: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (Абз.2 п.11 мотивировочной части Постановления КС РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области (далее – Постановление по «читинскому делу»). Так, например, в соответствии с переходными положениями ФЗ № 131 органам государственной власти субъектов РФ до 31 марта 2005 г. и до 31 мая 2005 г. соответственно поручалось установить законом субъекта:
o численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий;
o порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов;
o сроки полномочий и дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых не принято решение о проведении референдума или схода граждан по вопросу о структуре органов местного самоуправления (при этом избранный глава муниципального образования должен был возглавлять представительный орган муниципального образования, если иное не установлено уставом муниципального образования);
o порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления, если эта структура не определена на местном референдуме или сходе граждан (абз.1, 2, 4 п.2 ч.1 ст.85 ФЗ № 131).
Таким образом, в переходный период было предусмотрено два варианта установления структуры органов местного самоуправления:
o на местном референдуме или сходе граждан;
o законом субъекта РФ.
Практически во всех субъектах РФ (за исключением Башкортостана и Тюменской области, где были проведены местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления /см. об этом подр.: Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2007. С.233-234/) был использован второй вариант: структура органов местного самоуправления устанавливалась законами субъектов РФ (см., напр.: Закон Ленинградской области от 30 мая 2005 г. № 37-оз «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области»).
Самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления ограничивается также законодательными требованиями соблюдения всех иных принципов организации и деятельности органов местного самоуправления, что подтверждается приведенной выше правовой позицией Конституционного Суда РФ. При этом должны быть учтены как общие принципы организации местного самоуправления, так и те, которые непосредственно затрагивают внутреннюю организацию структуры органов местного самоуправления.
Не противоречит принципу самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления также предоставление Федеральным законом № 131 субъектам РФ права устанавливать законами субъектов РФ наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (абз.2 ч.3 ст.34 ФЗ № 131). Закрепление данного полномочия за субъектами РФ осуществляется в рамках разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ по предмету совместного ведения (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ). Этим не ущемляются самостоятельность и гарантии местного самоуправления, поскольку не затрагиваются закрепленные в Конституции РФ материальные полномочия местного самоуправления, а также предоставляется возможность учитывать национальные, исторические и иные местные традиции (абз.2 п.2 и абз.1 п.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. по делу об отказе в принятии к рассмотрению запроса Дубненского городского суда о проверке конституционности положений ст.16 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»). В рамках реализации данного полномочия субъектов РФ в Ленинградской области был принят специальный Областной закон от 31 марта 2005 г. № 21-оз «О наименованиях органов местного самоуправления в Ленинградской области», который установил наименования представительных органов муниципальных образований («совет депутатов» с указанием наименования соответствующего муниципального образования – ст.2), глав муниципальных образований («глава» с указанием наименования соответствующего муниципального образования – ст.3) и местных администраций («администрация» с указанием наименования соответствующего муниципального образования – ст.4). В Санкт-Петербурге наименования обязательных органов местного самоуправления внутригородских территорий установлены Законом от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». Это соответственно: муниципальный совет, глава муниципального образования, местная администрация (абз.1 ст.25).
Установленные законом субъекта РФ наименования обязательных органов местного самоуправления закрепляются в уставах муниципальных образований. Наименования иных органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальные образования определяют в своих уставах самостоятельно (п.5 ч.1 ст.44 ФЗ № 131).
4. Принцип участия населения в формировании и деятельности органов местного самоуправления:
o принцип обязательного наличия выборного населением представительного органа в структуре органов местного самоуправления и его формирования путем прямых выборов (ч.2 ст.3 ЕХМСУ), за исключением случая формирования представительного органа муниципального района посредством делегирования выборных лиц местного самоуправления входящих в район поселений (п.1 ч.4 ст.35 ФЗ № 131);
o установление возможности прямых выборов населением главы муниципального образования (п.1 ч.2 ст.36 ФЗ № 131), а также контрольного органа муниципального образования (ч.2 ст.38 ФЗ № 131).
5. Принцип гласности и открытости в работе органов местного самоуправления
6. Принцип подотчетности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
7. Принцип подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
8. Принцип взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти: сочетание государственных и местных интересов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (Дементьев А.Н., с.137, 140)
Названные принципы характеризуют систему органов местного самоуправления «извне», с точки зрения взаимоотношений с населением, государством и другими публичными субъектами.
quest7Вместе с тем, можно особо выделить принципы внутренней организации структуры органов местного самоуправления, которые также определяются федеральным законом и должны быть учтены при установлении и утверждении соответствующей структуры и выборе той или иной организационной модели местного самоуправления
1. Принцип обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
2. Принцип приоритетного положения представительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления (производный характер всех иных органов от представительного органа, их подотчетность и подконтрольность представительному органу; право представительных органов образовывать подотчетные им исполнительные органы) (ч.2 ст.3 ЕХМСУ). Право представительных органов образовывать подотчетные им исполнительные органы подтверждено также в ряде решений Конституционного Суда РФ (См., напр.: П.7 мотивировочной части Постановления КС РФ по «удмуртскому делу»).
a. Глава муниципального образования:
§ может избираться не только на муниципальных выборах населением непосредственно, но и представительным органом из своего состава (ч.2 ст.36 ФЗ № 131);
§ подконтролен и подотчетен не только населению, но и представительному органу муниципального образования (ч.5 ст.36 ФЗ № 131).
b. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования (ч.8 ст.37 ФЗ № 131).
c. При избрании организационной модели местного самоуправления с главой администрации «по контракту», лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования (ч.6 ст.37 ФЗ № 131). Представительный орган вправе инициировать расторжение контракта с главой местной администрации в судебном порядке (п.1 ч.11 ст.37 ФЗ № 131).
3. Недопустимость совмещения должности председателя представительного органа и главы местной администрации (п. 4 ч.2 ст.36 ФЗ № 131). Исключение из данного правила касается только органов местного самоуправления сельских поселений, в которых было принято решение о формировании исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ч.3 ст.36 ФЗ № 131).
4. Выборность главы муниципального образования: непосредственно населением либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п.1 ч.2 ст.36 ФЗ № 131).
5. Обязательное наделение полномочиями председателя представительного органа главы муниципального образования, избранного косвенным путем (представительным органом из своего состава) (п. 3 ч.2 ст.36 ФЗ № 131).
6. Обязательное наделение главы муниципального образования полномочиями председателя представительного органа муниципального района, если этот орган формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства (п.1 ч.4 ст.35, п.5 ч.2 ст.36 ФЗ № 131).
7. Допустимость замещения должности главы администрации либо главой муниципального образования, избранным непосредственно населением и не являющимся председателем представительного органа, либо лицом, назначаемым на данную должность представительным органом по контракту, заключаемому с ним главой муниципального образования по результатам конкурса на замещение указанной должности (ч.2, 6 ст.37 ФЗ № 131).