 |
|
Понятие и состав финансовой основы местного самоуправления
Финансовую основу местного самоуправления можно определить как совокупность отношений в бюджетной и налоговой сферах, урегулированных нормами финансового права с целью создания механизма формирования и расходования бюджетных средств для финансового обеспечения решения муниципальными образованиями вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
quest1Состав финансовой основы образуют публичные финансы, та их часть, которая используется на муниципальные нужды, это, прежде всего, средства местного бюджета, а также средства муниципальных унитарных и казенных предприятий, муниципальных учреждений (бюджетных и автономных). Критерием выделения перечисленных составных частей финансовой основы служит самостоятельный правовой режим финансовых средств. Средства местного бюджета имеют правовой режим бюджетных средств, созданный нормами бюджетного законодательства. Финансовые средства муниципальных унитарных предприятий закреплены за ними на праве хозяйственного ведения, закрепленного в нормах Гражданского кодекса РФ (статьи 114, 294). Финансовые средства муниципальных казенных предприятий и муниципальных бюджетных учреждений имеют режим права оперативного управления, регулируемый как нормами Гражданского кодекса РФ (статьи 113, 115, 120, 296), так и Бюджетного кодекса РФ (статья 161). Особенности правового режима средств муниципальных унитарных предприятий установлены в Федеральном законе 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», автономных учреждений - в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Все названные финансовые средства объединяет единый собственник - муниципальное образование и общая цель - обеспечение муниципальных нужд.
Для бюджетных средств, являющихся базой финансовой основы местного самоуправления, характерно следующее:
· бюджетные средства находятся в ведении публичного субъекта (муниципального образования), который осуществляет их учет и управление через уполномоченные органы;
· распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно органами местного самоуправления и единственно допустимым способом - утверждением бюджета;
· бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации муниципального интереса (статья 38 БК РФ);
· бюджетные средства облекаются в специальную правовую форму - форму нормативного правового акта представительного органа о бюджете (статья 11 БК РФ);
· бюджетные средства (операции с бюджетными средствами) подлежат специальному учету, основанному на принципе «единства кассы» (статья 216 БК РФ);
· целевой характер бюджетных средств предполагает непрерывный муниципальный финансовый контроль за любыми получателями бюджетных средств (статья 38 БК РФ);
· нарушение целевого характера бюджетных средств влечет их изъятие у правонарушителя (статьи 282-283 БК РФ);
· нарушение целевого характера бюджетных средств влечет применение мер государственного принуждения (глава 19.1 БК РФ);
· бюджетные средства защищены от неосновательного изъятия институтом «иммунитетов бюджетов» (статья 239 БК РФ).
Говоря о составе финансовой основы муниципальных образований нельзя обойти вниманием вопрос о средствах внебюджетных фондов. Существование муниципальных внебюджетных фондов имело под собой правовое основание до 2000 года. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не только допускал их существование, но и определял их источники, а также права и обязанности представительных и исполнительных органов в отношении внебюджетных фондов. После вступления в 2000 году в силу Бюджетного кодекса РФ, который не включил в состав бюджетной системы РФ внебюджетные фонды местного самоуправления, правовая основа их бытия исчезла и, несмотря на отсутствие прямого запрета, создание таких фондов следует считать бюджетным правонарушением.
В настоящее время, в связи с законодательным закреплением межмуниципального сотрудничества, можно с некоторой долей осторожности говорить о включении в финансовую основу местного самоуправления средств, объединенных в рамках межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций (статья 8 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). собственностью, органы местного самоуправления приобретут в отношении них обязательственные права, и даже при сохранении целевого характера (обеспечение муниципальных нужд), правовой режим их будет существенно отличен от правового режимы иных финансовых средств, образующих финансовую основу местного самоуправления.
Полномочия по регулированию отношений, возникающих в сфере финансового обеспечения муниципальных нужд, разграничены между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. К ведению федеральных органов власти относятся, в частности, полномочия, перечисленные в статье 7 БК РФ, статьях 1, 3 и 12 НК РФ и в статье 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Важнейшими из них являются:
· установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
· определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе, муниципальных образований);
· определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ (в том числе, местных бюджетов);
· определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
· определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (в том числе, местных бюджетов);
· установление основ бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения;
· установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;
· установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (в том числе, местных бюджетов);
· определения порядка установления и введения местных налогов.
quest2Органы государственной власти субъектов РФ реализуют полномочия, предусмотренные статьей 8 БК РФ и статьей 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Наиболее значимыми для муниципальных образований являются полномочия по:
· установлению порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
· установлению общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов их местных бюджетов;
· определению порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;
· установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;
· установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.
В соответствии с положениями статьи 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией в бюджетной и налоговой сферах.
Налоговая компетенция органов местного самоуправления включает в себя полномочия по установлению и введению на территории муниципального образования местных налогов. Содержание указанных прав и их пределы установлены в Налоговом кодексе РФ. Так, вводиться могут только те налоги и сборы, которые перечислены в статье 15 НК РФ; установление местных налогов и сборов ограничено установлением ставок в пределах, установленных НК РФ, определением порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот (пункт 4 статьи 12 НК РФ), все иные элементы налога определяются самим Налоговым кодексом РФ. Установление и введение местных налогов возможно только нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (пункт 5 статьи 3 НК РФ). Нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут также устанавливаться дополнительные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита (пункт 7 статьи 68 НК РФ). Отдельные полномочия предоставлены Налоговым кодексом РФ исполнительным органам местного самоуправления, например, по установлению порядка списания безнадежных долгов по местным налогам и сборам (статья 59 НК РФ).
Органы местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга имеют суженную налоговую компетенцию, в силу особенностей самого местного самоуправления, осуществляемого на территории этих мегаполисов. Местные налоги и сборы в городах Москва и Санкт-Петербург устанавливаются и вводятся в действие не актами органов местного самоуправления, а законами субъектов РФ (пункт 4 статьи 12 НК РФ).
Если оценивать в целом налоговую компетенцию муниципальных образований, то необходимо признать, что объем ее невелик и носит она производный характер. Согласно господствующей доктрине налогового законодательства обеспечение конституционно гарантированных имущественных прав граждан и организаций возможно только путем установления приоритета федерального налогового регулирования.
quest3Бюджетные полномочия органов местного самоуправления более обширны, они описаны в Бюджетном кодексе РФ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В частности, статья 9 БК РФ закрепляет за муниципальными образованиями систему бюджетных полномочий, структурируя ее в зависимости от типа муниципального образования.
Поселения, городские округа и муниципальные районы реализуют бюджетные полномочия, которые можно сгруппировать следующим образом:
· по регулированию расходных обязательств муниципального образования;
· по регулированию межбюджетных отношений;
· в сфере осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом;
· по регулированию бюджетного процесса;
· по установлению порядка применения бюджетной классификации РФ.
Муниципальные районы наделены дополнительными бюджетными полномочиями в отношении поселений, расположенных на территории этих районов. В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов поселений органы местного самоуправления районов устанавливают нормативы отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов; определяют порядок предоставления межбюджетных трансфертов; определяют порядок предоставления в установленных случаях субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов; составляют отчеты об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Некоторые особенности в бюджетной сфере закреплены в отношении поселений. Так, если в состав поселений входят отдельные населенные пункты, то органы местного самоуправления поселений утверждают сметы доходов и расходов таких населенных пунктов в составе бюджета поселения. Кроме того, пункт 4 статьи 9 БК РФ допускает передачу полномочий финансового органа поселения финансовому органу муниципального района на основе соответствующего соглашения.
Муниципальные образования в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург имеют существенные отличия в бюджетно-правовом статусе. Из ведения внутригородских муниципальных образований изъяты такие бюджетные полномочия как:
· определение источников доходов местных бюджетов;
· определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств по вопросам местного значения;
· определение порядка ведения реестра расходных обязательств.
По названным вопросам правовое регулирование осуществляется органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга путем издания соответствующих нормативных актов (статья 8 БК РФ).
В период 2000 - 2004 г.г. сложилась практика наделения законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, как правило, в сфере межбюджетных полномочий. Например, Законом Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» было предусмотрено наделение одних муниципальных образований (районов) полномочиями в отношении других муниципальных образований (сельсоветы, поселки) по распределению и закреплению расходов бюджетов, а также по распределению между указанными местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи (статья 81). Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционность названных положений областного закона, пришел к выводу о допустимости передачи полномочий по распределению между указанными местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи и недопустимости наделения одних муниципальных образований полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку их реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности местного самоуправления (Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. №16-П).